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逐条划重点!实操层面再解读财政部92号文的官方解读

时间: 2017-12-04 13:23

来源: 中国水网

作者: 汤明旺

1月10日,财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)。各方高度关注,业内也有不同的解读,对其中一些核心的内容认识不一。近日,财政部专门公布了对于财办金〔2017〕92号的官方解读。从实操的角度,该解读很有针对性,还可以逐条划重点、再解读。

《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》解读

近日,财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号,以下简称《通知》)。就此,财政部有关负责人回答了记者提问。

一、《通知》出台的背景是什么?

自2013年底,国家大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式以来,经过各方面3年多的共同努力,PPP工作取得明显进展,市场环境逐步优化,项目落地不断加快,为稳增长、促改革、惠民生发挥了重要作用。但发展过程中,一些地方泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显,加大了地方政府隐性债务风险。今年以来,党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置,全国金融工作会议和国务院常务会议均对防控地方政府隐性债务风险,纠正PPP中的不规范行为作出了明确部署。为贯彻落实党中央、国务院决策部署,此前财政部已会同有关部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),对借PPP变相举债融资的行为予以严禁。在此基础上,为进一步纠正PPP泛化滥用现象,我们起草了《通知》,旨在以PPP综合信息平台项目库(以下简称“项目库”)管理为抓手,进一步规范PPP项目运作,推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源,促进PPP事业可持续发展。

【E20点评】PPP泛化滥用、地方债务风险增大,这是大背景。因此财办金〔2017〕92号的主要目的在于防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。“以PPP项目库管理为抓手,进一步规范PPP项目运作,推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源,促进PPP事业可持续发展”,“项目库管理→规范PPP项目运作→回归本源(初心)→PPP可持续”的逻辑已清晰。

二、《通知》的主要内容是什么?

《通知》提出了规范项目库管理的三大举措:一是实行分类管理。将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库,储备清单内的项目重点用于孵化和推介,项目管理库内的项目要接受严格监管,确保全生命周期规范运作。二是统一新项目入库标准。明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库,提升入库项目质量。明确下一步政策方向,即优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产,审慎开展政府付费项目,防止财政支出过快增长,突破财政承受能力上限。三是组织开展已入库项目集中清理。组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库,推动各地建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制,提升项目库信息质量和管理水平。

【E20点评】三举措——分类管理、统一入库、清理出库。几个看点:和财政部PPP综合信息平台第8期季报相比分为“储备库和管理库”相比,“储备清单”更多是孵化和推介,所以比储备库的规格下降,这和加强项目库管理有关;优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产,审慎开展政府付费项目,防止财政支出过快增长,突破财政承受能力上限,后两句话解释了对速度过快、大干快上的“刹车”动作;组织开展已入库项目集中清理,这和E20此前判断管理库不是“保险库”相一致,有进有出才是管理的关键,以便真正对各方规范操作产生约束力。

三、《通知》在加强PPP项目绩效管理方面作出了哪些具体规定?

为贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念,推动PPP项目由重建设向重运营转变,确保项目长期稳定运行,《通知》在推动项目建立按效付费机制方面采取了以下举措:

一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩,强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果,防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务,使PPP异化为拉长版BT。

二是要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付,且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%,防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式,以“项目竣工即应支付”的名义,提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务,弱化项目运营绩效考核的约束力。

三是要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排,防止为多上项目将财政支出责任过度后移,加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡,同时也防止将财政支出责任集中前移,使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。

【E20点评】 “以运营为核心、以绩效为导向”,推动PPP项目由重建设向重运营转变,怎么强调都不为过。“30%” 防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式,以“项目竣工即应支付”的名义,提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务,弱化项目运营绩效考核的约束力,如此一来,“可用性付费+少量运维付费”模式的PPP项目入库的可能性小了、在库项目被清理的概率大了。“政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排”这条,有咨询公司读懂了一半“防止将财政支出责任集中前移,使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出”,即禁止前高后低;另一半很重要,“防止为多上项目将财政支出责任过度后移,加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡”,实际上是堵住部分项目为规避10%红线,把支出责任作出“前低后高”的情形。四川近期出台的财承文件规定“PPP项目年度支出应进行动态累加累减,个别年度支出最高峰值超出承受能力的市县,应通过年度间平滑调整予以解决”可能会是需要再研究。

四、《通知》在规范PPP项目融资管理方面提出了哪些要求?

针对当前部分PPP项目融资不到位、开工落地难,以及社会资本未实际出资或未按规定足额出资,推高项目杠杆率,降低项目公司风险抵御能力的问题,《通知》在加强项目融资管理方面采取了以下举措:

一是要求社会资本按合同约定落实项目债权融资义务,防止项目因融资不能及时足额到位而搁置甚至失败。

二是要求政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定,按时足额缴纳项目资本金,不得以债务性资金充当资本金,防止因资本金“空心化”,导致社会资本长期运营责任的“虚化”,加剧重建设、轻运营现象。

三是要求社会资本的股份不得由第三方代持,遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务,以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象,确保社会资本选择程序的严肃性、公正性,夯实社会资本的投资建设运营责任。

【E20点评】 “要求社会资本按合同约定落实项目债权融资义务”,实务中不少实施方案写的是项目公司负责融资,在政府方也参股的情况下,那会存在问题;不得以债务性资金充当资本金,防止因资本金“空心化”,直指“名股实债”等问题;社会资本的股份不得由第三方代持,遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务,以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象,实操中确实有“联而不合”的现象,包括部分PPP项目中建筑施工企业作为联合体、但在项目公司上不出资的问题,实际规避“两标并一标”进行建设施工,因此这条有望规范联合体行为、夯实社会资本的投资建设运营责任。

五、项目库清理如何组织实施?有何时限要求?

《通知》规定,由各省级财政部门统一部署辖内市、区、县财政部门开展入库项目集中清理工作,财政部PPP中心负责开展财政部PPP示范项目的清理工作。

集中清理的完成时限是2018年3月31日。对于逾期未完成清理工作的地区,由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的,将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

【E20点评】时限上的要求,“时间紧、任务重”。有问题的如何整改,还有待进一步明确。

六、如何看待《通知》出台的作用和影响?

《通知》的出台,旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏、变异问题,进一步提高项目库入库项目质量和信息公开有效性,更好地接受社会监督。一些本不适宜采用PPP模式实施的项目退库,有利于正本清源,促进PPP项目的有序推进和公共资源的有效配置。一些项目按照要求完善后,将更加规范、更加透明,有助于项目的全生命周期管理。长远看,项目库有进有退,将促使各参与方更加注重规范运作和项目管理,有利于防范和控制风险,增强市场信心,促进PPP事业长期可持续发展。

【E20点评】“项目库有进有退,将促使各参与方更加注重规范运作和项目管理,有利于防范和控制风险”,再次强调规范是行稳致远,是使PPP之树长青的必然。PPP业界对于财办金〔2017〕92号文的态度,可能在此次解读之后,会从“惊呆”、不知所措转向理解、支持。此外,在财政部、国资委、发改委及各地近期PPP相关政策出台较为频繁,一方面建议稳妥、谨慎,避免地方操作时被捆过度、被踩急刹车;另一方面,立法还有待加快,在PPP上位法未落定之前,各部委文件“补丁”还会不断,且不同政策文件之间相互“打架”的情形在所避免,并不利于PPP可持续发展。

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