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常纪文:《大气污染防治法》的修订“博弈”

时间:2015-08-31 11:51

作者:常纪文

2015年8月29日下午,北京市区上空出现轻度雾霾,全国人大常委会在社会争议声中通过了被俗称为“雾霾法”的《大气污染防治法》修订草案。该法修订工作于2006年启动,由中国环境科学研究院大气所牵头起草,笔者参与,迄今已经9年。草案进入国务院法制办和全国人大常委会后,笔者参与了多次意见征求工作,并接受国务院法制办的委托,从事雾霾区域防治体制制度和机制研究。总的看来,通过的修订草案响应了生态文明和绿色化发展的要求,倾听了各方意见,体现了立法进步,但因为各种原因,也留下一些缺憾。

一、修订的进步

针对现实存在的突出大气污染问题,此次《大气污染防治法》修订采取了一些得力措施,体现了立法修订的必要性。除了响应“大气十条”的要求,将挥发性有机物、生活性排放等物质和行为纳入监管范围、严控船舶大气污染排放、加强重污染天气预警、加强环境风险的预防和控制、细化社会参与和监督、推行排污权交易,加强与《环境保护法》衔接、增加行政处罚条款、加强行政强制力、惩处监测数据造假、规定约谈制度外,还体现了以下进步:

一是理顺了大气环境质量和污物排放总量的关系,体现了立法逻辑的科学性。大气环境管理应当以空气质量目标管理为核心,而以前的大气污染物总量控制指标的分配按年度分配,没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。此次通过的修订草案还是采纳了这一思想,规定“防治大气污染,应当以改善大气环境质量为目标”,理顺了大气污染防治的科学逻辑。在该逻辑的指引下,该法对大气污染防治的工作思路作了明确,即坚持源头治理,规划先行,转变经济发展方式,优化产业结构和布局,调整能源结构;指明了工作方向,即防治大气污染,应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治,推行区域大气污染联合防治,对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。可以说,该法修订的立法主线是基本明晰的。

二是按照动态管理的思想应对大气污染问题。首先,环境监管应把握中长期大气污染物排放结构与总量趋势。中国正处于转型期,经济下行压力大,产业结构、能源结构、污染物排放等具有不确定性,环境管理措施变化必须具有合理的预期。为此,此次通过的修订草案规定“国家鼓励和支持大气污染防治科学技术研究,开展对大气污染来源及其变化趋势的分析”,变化趋势的分析就体现了大气环境动态管理的思想。其次,环境监管也应把握短期内的大气污染物排放与传输趋势,为此,此次通过的修订草案规定:“国务院环境保护主管部门应当组织建立国家大气污染防治重点区域的大气环境质量监测、大气污染源监测等相关信息共享机制,利用监测、模拟以及卫星、航测、遥感等新技术分析重点区域内大气污染来源及其变化趋势,并向社会公开。”

三是通过提高燃油质量标准来解决机动车大气污染问题,体现了立法敢于碰硬的担当性。在一些城市,机动车已成为主要甚至首要的大气污染物来源,主要的原因是机动车过多、机动车质量和油品质量存在问题。为此,修改后的《大气污染防治法》增加了许多机动车污染控制的条款。尤为引人注意的是,规定“制定燃油质量标准,应当符合国家大气污染物控制要求,并与国家机动车船、非道路移动机械大气污染物排放标准相互衔接,同步实施”;石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。这为环境保护部和国家质量监督检验检疫总局介入石油炼制和供应提供了法律基础,打破了“三桶油”在油品质量控制方面的强势局面,维护了社会公共利益。

四是规定了重点区域大气污染联防联控和重污染天气的应对措施,体现了立法的问题导向性。《大气污染防治法》的此次修订和2000年修订相比,形势有大不同,主要在于污染形态已不同,污染物种类由二氧化硫、氮氧化物、颗粒物扩展到挥发性有机物、氨等大气污染物,点源污染已发展成区域污染,工业污染已发展成工业、生活、交通和农业污染叠加的污染。国家和社会已经面对了越来越严重的区域性雾霾,立法必须直面解决。为此,此次通过的修订草案除了在总则第二条第二款规定“加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治,推行区域大气污染联合防治,对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物”外,还专门设立“重点区域大气污染联合防治”、“重污染天气应对” 两章,予以专门规范,具有问题导向意识。

二、修订的缺憾

立法遗憾在所有的立法中都不可避免。因为平衡利益和观点弥合有难度,此次《大气污染防治法》修订还是存在一些遗憾。除了没有规定公民的清洁空气权这一基本环境权利、行政管控色彩仍然很浓厚、没有采纳环境行公益诉讼制度、篇章结构不太均衡等重要缺憾外,还包括以下不足:

一是尽管规定了许多法律责任和行政措施,“空制度”型的宣誓性规定还是很多,导致法律的可实施性打了折扣。通过的修订草案有很多规定,如“国家应当……”、“国家推行……”、“国家鼓励……”、“国家鼓励和支持……”、“地方各级人民政府应当采取措施,鼓励……”、 “国家采取……”、“县级以上人民政府质量监督部门应当……”等,譬如“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”,“国家采取有利于煤炭清洁高效利用的经济、技术政策和措施,鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广”,“城市人民政府应当加强并改善城市交通管理,优化道路设置,保障人行道和非机动车道的连续、畅通”,没有时间表和路线图的要求,既无大错,也无大用。如果政府或者部门不实施应当制定的计划,不制定应对制定的措施,法律上并无处罚或者制约措施,社会也无相应的法律制约措施,最后导致法律主要还是监管行政管理相对人的法律,与法治的要求即既管行政管理相对人、也管政府的要求不相适应。最近,国务院正评估政策的落实率,要求落实率低的部门和地方说明情况,采取改进措施。法律规定的实施也要这样。另外,此次通过的修订草案的很多内容,如区域污染联防联控、能源结构调整、产业结构调整虽然都涉及了,也体现了源头治理的要求,但是规定太过原则,可实施性不足;再如要求提高燃煤的洗选比例,但提高多少,怎么提高?则没有深入。法律和政策的区别要义在于前者具有国家强制力保障的可实施性,立法不能像写宣言,涉及即可,必须保证其实施效果。但这个缺憾不是该法独有的缺憾,由于历史的原因,其他行政法律也或多或少地存在。

二是所规定的严格法律措施难以在地方常态性地实施。2014年修改《环境保护法》时,提高了罚款的标准,设立了按日连续处罚、行政拘留、引咎辞职、民事公益诉讼等强力的手段;此次修改《大气污染防治法》时,提高了罚款的标准,增加了按日连续处罚的种类,处罚的条款相比以前也大幅增加。但是这些严厉措施的实施仅靠公权机构的主动作为,是有逻辑缺陷的:如果执法机关疏于职责,不实施法律规定的严格监管职责和严厉的法律责任,可能承担环境污染后果的社会毫无督促办法;如果官员应当引咎辞职而其领导不让其辞职,可能承担环境污染后果的社会毫无启动办法;如果法院对诉讼不立案,可能承担环境污染后果的社会也毫无纠正办法。而中央政府和最高人民法院也没有精力纠正全国各地、各层级所有的违规现象,所以疏于监管执法导致法律规定沉睡的现象,在现实中仍比较普遍地存在。一些所谓严格的执法也往往夹杂个人利益和情感因素,使得局面变得更加复杂。为此,需要探索建立健全社会参与和监督制度和机制,建立行政处罚、引咎辞职、诉讼受理和行政追责等行政措施或者行政处罚自动启动的机制,让行政监管的权力受到权利和其他权力的制度化约束。遗憾的是,《大气污染防治法》的修订没有解决这一问题,环境保护的运动式、选择式执法可能还会在中国存在下去。不过,该遗憾在中国的其他行政法律中也或多或少地存在。

三是回避了非重污染天气下机动车限行这一争议性问题。此次通过的修订草案规定了重污染天气的机动车限行问题,即“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级,及时启动应急预案,根据应急需要可以采取……限制部分机动车行驶……等应急措施”,但最终未加入二审稿设立的非重污染天气下的机动车限行规定,主要的原因是社会公众担心政府过分限制公民的财产权,违反《物权法》。其实限行包括强制限行和用经济手段限行两种措施。前者把在限行日和限行区行驶有关机动车作为违法行为来对待,予以处罚;后者则作为合法行为来对待,不过通过区别化的经济政策予以调整。前者可以摈弃,后者可以尝试。该法本可在经济手段方面大有创新的作为,如规定拥堵费等经济政策,但是却以“可不在本法中普遍授权实施,由地方根据具体情况在其权限范围内规定”为由予以放弃,实在是遗憾。国家立法都解决不了的棘手问题,期望地方立法予以解决,不太现实。

三、总结

《大气污染防治法》的一审和二审修订稿发布后,学界出现一些质疑声,主要的质问在于主线和思路不清晰、质量与总量的逻辑关系错误、区域联合防治可操作性不强。在京的很多环境法学者甚至提出希望重新回炉,起草新的稿子。学者们着急,主要是因为立法资源有限,一部法律的修订往往需要等待七八年甚至十几年的时间,怕匆匆通过,发挥不了应有的作用。但在三审前,全国人大法律委敢于面对社会质疑,召开多次座谈会,亲自听取各部门意见,一一梳理专家观点,对修订草案作了大幅修改,值得充分肯定。我们认为,在立法过程中,因为各方期望和利益不同,有争议很正常。立法需要全国人大常委会投票表决,需要政治、经济和社会博弈,也难以满足所有人的期望。从这点来看,《大气污染防治法》修订案虽然令各方不一定满意,但其中性的博弈结果也可以为各方所接受。客观地说,《环境保护法》的制定是一个历史飞跃,专项环保立法短期内想超越《环境保护法》,难度很大。立法修订到此程度,已经不易。雾霾污染防治不等人,防治雾霾急需法律手段和工具,基于这一点,我们认为,《大气污染防治法》的修订成果还是有相当的积极意义的,它是一部符合实际需要的专项环境法律。我们希望该法能够发挥预期作用,满足社会的期待。

常纪文 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 、研究员


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