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从振华大气污染案对环境公益诉讼的四大质疑

时间: 2016-08-03 09:12

来源:

作者: 常纪文

●2015年,我国的环境民事公益诉讼案件过少,远远低于社会预期,除了社会组织的能力不够或者经费有限外,主要还是社会并不太认可环境民事公益诉讼的作用。应该尽快建立环境行政公益诉讼制度,使环境公益诉讼具有民事和行政诉讼两翼。

  ●环境民事司法耗时长,是通过个案裁判来维护社会公平正义的最后一道防线,在此之前,环境行政机关必须严格执法,开展普遍性的监管和个案化的处罚,及时有效地预防和制止环境违法行为,不能放任事情恶化,并把监管的责任和解决问题的难题推卸给司法机关。

  ●新《环境保护法》并没有规定环境公益诉讼的请求形式,显然是有所担心。而环境公益诉讼司法解释却填补这一欠缺,规定了赔偿损失的诉讼请求,但是缺乏必要的研究,不尽合理。

  环境公益诉讼制度发端于20世纪70年代的美国。基于日益严重的公共环境问题和日益激烈的环境保护社会运动,美国国会在《清洁空气法》和《清洁水法》中设立公民诉讼的条款,为公民通过司法审查监督政府和企业提供法律依据。公民诉讼制度后来在欧美、澳大利亚等国家和地区广泛设立并实施。

  我国2015年实施的《环境保护法》借鉴、设立了环境公益诉讼制度。与美欧不同的是,我国的公益诉讼仅限于民事公益诉讼,排除了社会组织基于社会公共环境利益监督政府依法行政的行政诉讼形式。2015年1月初,为了促进环境公益诉讼的实施,最高人民法院公布出台《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。截至2016年6月,全国共设立了558个环境法庭、环境合议庭和巡回法庭。2015年就审理了大大小小约50余件环境公益诉讼案件,2016年的数量更多一些。总的来说,环境司法的专门化起步很好,对保障生态文明的建设,起了不可替代的作用。

  7月20日,山东德州市中级人民法院对中华环保联合会起诉德州晶华集团振华有限公司大气环境污染公益诉讼一案,作出一审宣判,判决被告赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元,用于德州市大气环境质量修复,并在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉。消息见报后,社会普遍地赞赏司法之严厉,而很多环境法学者却从学术上提出了一些理性的质疑。

  缺乏环境行政公益诉讼的支持 环境民事公益诉讼作用有限

  质疑之一是,环境公益诉讼的本义是什么?

  对侵犯环境私益的行为,受害者可以根据《侵权责任法》和环境法律提起私益救济之诉。在欧美国家,对侵犯环境公益的行为,公民和社会组织可以依法提起公民诉讼,起诉政府或者企业,预防即将发生或者制止正在发生的公益侵犯行为。公民诉讼的本义,在法治国家,不只是社会起诉企业,更主要的是社会起诉政府,让政府依法履行环境保护监管措施。

  而在中国,目前仅设立了环境民事公益诉讼制度,并没有针对社会组织设立环境行政公益诉讼制度,因此社会组织只能起诉企业而不能起诉政府。

  本案中,振华公司2013年就超标排污,2014年被环境保护部点名批评,并被山东省环境保护行政主管部门多次处罚,但其仍持续超标向大气排放污染物,这说明地方政府的监管措施主要是罚款,对污染物违法排放的制止不力。因为缺乏环境行政公益诉讼制度,社会组织并不能起诉德州市政府,督促其及时采取必要的包括责令关闭在内的严格监管手段。这也说明,由于缺乏环境行政公益诉讼的支持,环境民事公益诉讼在环境污染的事前预防和事中制止方面,作用微乎其微。

  2015年,中国的环境民事公益诉讼案件过少,远远低于社会预期,除了社会组织的能力不够或者经费有限外,主要的还是社会并不太认可环境民事公益诉讼的作用。基于此,必须尽快建立环境行政公益诉讼制度,使环境公益诉讼具有民事和行政诉讼两翼,实施更加平稳,作用更加巨大,也更具有合目的性。

  环境保护部门不能把自己执法的压力转移到司法机关

  质疑之二是,环境公益诉讼的角色是什么?

  本案中,环境损害赔偿的数额累积达到2000多万,而这2000多万是长期累积计算的。环境法学界普遍质疑,在这期间,地方环境保护部门是否尽职履责?如果已尽职履责,违法不会长时间持续发生,赔偿数额也不会如此之大。很多环境法学者提出,环境保护部门不能把自己执法的压力转移到司法机关,不能仅用天文数字的赔偿来威慑企业,警告企业都守法。

  环境民事司法耗时长,是通过个案裁判来维护社会公平正义的最后一道防线,在此之前,环境行政机关必须严格执法,开展普遍性的监管和个案化的处罚,如采取按日计罚的行政处罚手段,及时有效地预防和制止环境违法行为,不能放任事情恶化,并把监管的责任和解决问题的难题推卸给司法机关。为此,应还原环境公益诉讼的角色,仅让环境法庭和合议庭处理环境民事纠纷,不能让环境司法承受不能承受之重。

  应收窄诉讼请求形式限于请求停止侵权等行为救济

  质疑之三是,环境公益诉讼的请求是什么?

  新《环境保护法》第58条规定,提起环境公益诉讼的条件必须是损害社会公共利益。但是在现实中,很难确定实实在在的社会公共利益特别是可以索赔的受损的社会公共利益。河流属于国家所有,土地属于集体所有或者国家所有。土地上的附属物——植物和动物,要么属于国家所有,要么属于集体所有或者土地的承包人所有。水污染的受害者是国家、集体或者土地承包户,他们可以就自己的利益提起损害赔偿诉讼,但此诉讼属于私益救济诉讼而非公益救济诉讼。即使企业污染了河流,但是按照宪法,水流属于国家所有,生态修复或者赔偿请求权的主体也是国家。

  在此类案件中,很难找到属于社会的受损权利。即使找到了相对独立的社会公共利益,可能也是休闲利益、美感利益等,但是这些利益又难以与赔偿挂钩。环保社会组织即使依法提起环境民事公益诉讼,也难以证明这些社会公共利益的可赔偿性。

  大气与水、土的属性不一样,它是全球流动的,不属于任何主权国家所有,我国的《物权法》也未规定其所有权。在国际环境法上,大气的法律地位是“人类共同之关切之事项”,它仅供各国共同无害化利用。另外,水污染物的扩散有路径,预期性强,而大气污染物的扩散预期性差,具有区域性,大风一吹,扩散更远,很难发现纯粹的受损的公共利益。这也是美欧环境公民诉讼制度只规定停止侵权等行为救济的请求而不规定赔偿请求的原因。

  在我国,新《环境保护法》并没有规定环境公益诉讼的请求形式,显然是有所担心,而环境公益诉讼司法解释却填补这一欠缺,规定了赔偿损失的诉讼请求,显然是缺乏必要的研究,不合法理。

  本案作出赔偿损失的裁决时,悉尼正召开一个环境公益诉讼研讨会,瑞典和澳大利亚环境法庭的与会法官以及精通中国环保法的美国环境法学者,都表示了不理解。

  因为违背法理设立赔偿损失的诉讼请求,也产生一些后遗症,那就是赔偿资金由谁管理的问题。目前大多由地方政府管理,而地方政府往往因为监管不力才导致环境污染问题,而让他们去管理该项资金,显然不合适。建议修改环境公益诉讼司法解释,收窄诉讼请求的形式,仅限于请求停止侵权等行为救济,让诉讼请求回归设立公益诉讼制度的本意。

  用虚拟治理成本计算生态环境损害数额并不科学

  质疑之四是,赔偿费用的计算方法和利用范围是什么?

  关于赔偿标准,本案中,单位治理成本分别按0.56万元/吨、0.68万元/吨、0.33万元/吨计算。生态环境损害数额为虚拟治理成本的3-5倍,鉴定报告取参数5,虚拟治理成本分别为713万元、2002万元、31万元,共计2746万元。几年前排放的大气污染物,风一吹,早稀释并扩散很远了,有的甚至已经被环境降解了,鉴定机构用虚拟治理成本为计算标准且以虚拟治理成本的3-5倍来计算生态环境损害数额,一些环境法学者认为,难以说科学。在赔偿费用的利用方面,即使认可赔偿损失的请求合理,那么赔偿费用的使用范围也要合理。

  本案中,法院判决被告赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元人民币,用于德州市大气环境质量修复。由于大气污染物是扩散的,排出后肯定扩散至德州以外,损害其他地方的大气环境质量,而赔偿的费用却仅用于德州市大气环境修复,从费用利用的区域来看,显然不合理。判决中指出的修复现在的“德州市大气环境质量”,显然不是以前受损的大气环境质量,因此,判决不具有对应性。

  除外,环境法学界普遍质疑律师费及诉讼支出费用的判决结果。法院认为,原告关于律师费仅订立委托合同,未实际支付,法院不予支持。而一些环境法学者认为,按照《合同法》,应当支付的尽管目前未支付,但也属于必须支付项,也应得到法院判决的支持。我们支持后者的观点。

(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)


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