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常纪文:用法治思维法治方法化解“邻避现象”

时间:2016-10-18 15:12

作者:常纪文

在一些地方,建设垃圾焚烧处理设施往往陷入“政府宣布建设——居民强烈反对——项目被迫搁置”的困境。

“邻避现象”最先发端于发达国家和地区,近些年,在中国逐渐兴起。其英文表述是“NotInMyBackYard”,即“不要在我家后院”,指的是政府推行某项政策或者审批设立监狱、工业区、游民收容所、核电厂、垃圾焚烧厂和污水处理厂等具有一定社会危害性的项目时,目标地域的公众发动的不愿意接纳该项目的社会运动。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第四条规定:“保护环境是国家的基本国策……使经济社会发展与环境保护相协调。”我认为,这一规定意味着中国已经进入到了环境优先的时代,在环境优先的时代,公民环境保护意识开始觉醒,很容易拿起法律武器对抗一些建设活动。从此,具有新特点的公益性社会运动走向高潮。在国家治理现代化背景下,应当用法治思维和法治方法化解邻避现象。

一是科学规划,平衡各方权益,通过激励与惩罚相结合的方法,遏制环境违法行为,树立执法公信,保证公众的权利。政府要依法保障企业设立权、污染物排放权和资源开发权。20世纪70年代至80年代,德国为了化解邻避现象,唯一的方法就是重塑执政部门的威信。那时德国已经很发达,有能力来重视环境问题的解决,因此严格执法具备坚实的经济基础和技术基础。严格执法,让社会相信了地方政府,树立了政府监管的威信。对于环保部门的监测数据和行政审批,社会都相信其公信力。因此,成功地化解了邻避现象。对于中国的地方党委和地方政府,首先应当果断放弃落后的项目和不符合本地定位的项目,科学规划好项目落地的地点,最大程度地保障各方利益,树立或者重塑执政的公信力。其次,除了严格执法以外,通过信用管理和激励机制,督促企业严格遵守法律,不篡改数据,不偷排,在环境保护方面做表率,赢得社会的信任,缓和或者化解不满的情绪。在这方面,国有企业总体做得还是比较好的。下一步,应通过把环境信用和信贷、上市融资、土地供应、水电供应、保险费率等挂钩,促进所有的企业加强环境管理。

二是健全透明的信息公开机制,主动化解公众疑虑。浙江省曾经有一家垃圾焚烧厂的建设遭到村民反对。政府后来改变思路,自己出资连续监测了四个月的二恶英排放数据,结果发现二恶英的排放是在法律规定的标准范围内,由此就消除了公众的顾虑。从政府的角度来说,并不意味着遵从法律的要求和法定程序就够了,还得主动消除公众的疑虑。2009年,德国的斯图加特市想修建一条铁路,要经过一些森林,需要砍树,老百姓就震惊了,引发了抗议。抗议扩大化后,警察动用了高压水龙头喷水、辣椒水等措施,更加激怒了当地居民,导致了5万人的大游行。后来,政府改变了策略,把工程信息放在网上征求公众意见,特别是不同的意见,鼓励通过全面的信息公开和公开对话来消除疑虑,而不是通过大棒、辣椒水来解决问题,最终重新获得了公众的信任。各国的经验证实,公开透明可以让公众早期参与计划,协助政府作出对政治和环境都可持续的决策。2016年湖北仙桃市、潜江市,广东省高要市和江苏连云港市发生了几起邻避事件,从项目本身来看,其实政府都是想发展区域经济,想解决垃圾围城等问题,出发点都很好,都是执政为民,事件的发生大都和政府不熟悉信息公开、不善于与社会沟通和协调有关。环保部为了落实《环境保护法》的信息公开和公众参与要求,2015年实施了《企业事业单位环境信息公开办法》等信息公开规章,对政府信息公开的渠道和程序、企业强制公开哪些信息、鼓励公开哪些信息以及相关的法律责任,都作了相关规定。但是邻避事件却接连发生,说明实施的情况不太理想,各地要引起重视。

三是改进国有企业的财务支出规定,恢复企业对属地的适当补偿,建立合作和支持机制,形成和谐的企业和地方关系。在韩国,企业回馈社区的费用往往在前期设计时就有所考虑。我国也有一些好的经验,如杭州滨江垃圾焚烧厂,企业和周围的老百姓关系就比较融洽。有的时候,企业所在的居委会和街道举行集体活动,企业也积极配合。逢年过节,还会慰问社区困难群众和老人。这些都可以促进企业和社区居民关系的和谐,特别是发生事件时,平时积累下的人脉,可以协助企业协调各种矛盾,防止事件扩大化。

四是针对不同的人群机构分类对待,化对立为合作。在项目建设之初,必须信息全面透明、全面公开,让所有的利益方及其代言人都能参与其中,兼顾各方利益。江苏南京和湖北监利有过成功的探索,如环保部门都定期向社会组织、人大代表、政协委员通报想做的实事,有时把他们请到环境保护部门来座谈,给予礼遇,充分尊重,谦虚地征求他们的意见,并反馈意见采纳情况和理由。前边的工作扎实了,后边的抗争现象就少多了。一旦发生冲突,地方政府和企业就应当改变策略,邀请有不同意见的代表人士和利益相关人士参观该企业和其他类似工艺的企业,打消他们的疑虑。如湖北仙桃和潜江市接连发生邻避事件,而湖北监利的垃圾焚烧厂因为事先征求了居民意见,并邀请居民代表到外地参观了同类技术企业,居民放心了,也就没有发生邻避事件。对于违法带头闹事者或组织者,要申请政府依法处置,杜绝无序参与的现象。对不同的人群,要针对性地做工作,如对核心层要准确识别利益相关方,促进多方利益共享;对于最底层的民众,要让他们共享社会经济发展的成果,提供有效的维权途径,让他们平时就有机会依法释放一些情绪;对于媒体,政府和企业要准确研判,通过权威的机构主动发布权威信息,让有公信力的权威人士来解读信息,积极引导,让虚假信息无法发酵;对于社会组织,要发挥他们专业知识的作用,积极吸收他们参加规划和项目论证,购买他们的监测和宣传等服务,利用他们释放一些积极的环境保护信号。

五是在法律救济方面,按照党的十八届四中全会决定的要求,鼓励环境纠纷通过法治化、市场化等途径,而非通过长官命令和社会化的聚众闹事方式来解决。2015年新《环境保护法》实施后,社会组织不时提起环境公益诉讼,使邻避事件变得越来越复杂,一些本应上马的项目,变得更加困难。地方政府和企业要熟悉法律法规,使生态环境补偿和赔偿法制化和市场化。地方政府对于能够用钱解决的,必须用公平的代价予以解决,给予老百姓充分的补偿,使公民的房产权、健康权等权益能够得到及时、公正的补偿,不要占老百姓的便宜,同时杜绝小闹小补偿、大闹大补偿的不良现象,消除公众想通过闹事获取不正当利益的念头。

六是在事件应对方面,企业和地方政府应当保障环境信息的及时、科学、全面公开,表达真诚的意愿,使社会了解真实、科学的环境信息和环境危害,并依法做好群体性事件中的媒体传播管控工作。对媒体依法管控是世界各国的通例,凡涉及民族、社会稳定和国家安全等问题,有关部门应当做好相关的工作,否则会产生一些严重的后果。对于涉及暴力、谣言、危害国家安全的一些邻避事件的信息传播,可以采取临时性隔离措施,防止恶意信息的传播和事件的恶化。从社会学的角度看,很多邻避事件的最初目的不在于对抗和冲突,而在于争取与政府、企业的议价权,促使各方坐下来谈问题,找到一个妥协的方案。如果说各方都坐不下来,最后形成冲突的话,会导致两败俱伤,既不利于社会环境公共利益的保护,也不利于污水处理、垃圾处理等民生项目的落地。

此外,可探索第三方评估和第三方治理的新模式。在开展项目建设前,或者邻避事件可能发生时,地方政府和企业可以委托第三方对项目进行重新评估,并结合评估开展整改工作。地方政府应当加强环境保护基础设施建设,为企业合法排放污染物并寻求得到污水集中处理的第三方服务创造条件。一些传统的企业之所以难以遵守环境法律法规的规定,可能是资金有限、缺乏技术,升级困难,地方政府首先应当帮助他们积极融资,升级改造,通过做加法的方式解决环境问题,这样企业也能升级发展了,不至于关闭并导致失业等社会问题,地方的财政税收也有一定的保障了。其次,地方政府应大力发展环境污染第三方治理的模式,降低专业化运营的成本,减轻企业的经济负担,同时改善环境治理的效果。

(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)

原标题:用法治思维法治方法化解“邻避现象”


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