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薛涛:PPP难解负债冲动,公共服务价费研究迫在眉睫

时间:2017-08-15 09:56

作者:薛涛

近期,由中国财经出版传媒集团、经济科学出版社出版的《政府采购与PPP评论》(2017年第一辑)一书正式出版发行,该书是一本开放性学术文集,刊载了包括政府管理部门、理论研究机构在内等各方主体有关PPP的精彩观点及论述。E20环境平台执行合伙人薛涛作品《PPP难解负债冲动,公共服务价费研究迫在眉睫》也被收录其中。该文从近期财政部再次敲响的规范地方举债的警钟出发,指出解决地方政府债务冲动的根源在于央地财权事权分配和公共服务价费机制的全面改革,并结合公共服务矩阵基本理论给出方向性的探讨。

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E20环境平台执行合伙人薛涛

近日,《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)(以下简称“87号文”)推出,舆论一片哗然。应该说,对待地方政府违规利用“政府购买服务”程序来融资,该文件可谓稳准狠。再加上财政部等六部委5月初联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(以下简称“50号文”)之前的50号文,道道金牌催下,一种乌云压顶的味道,不少人以为政府付费类的PPP项目是否属于被叫停之列。当然,这种忙乱也折射出另外一面,87号文本身其实是对PPP的一种直接利好,然而不少主体却无法分辨,也体现了PPP这种相当复杂的事物,地方政府、金融机构乃至企业等各类主体其实有多大比例能够真正掌握?其次,细微处耐人寻味的是,也有人为此真心担心,是否从2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)(以下简称“43号文”)发端的这轮PPP大运动,也会有戛然而止的一天?

一、 PPP不是为了融资?

正如笔者在两年前所预警的一样,本轮PPP的发起时,未足够重视(或者是未来得及)对公共服务本身进行充分的顶层思考和设计,也未对特许经营10年的成果进行充分的分析和总结。以43号文为发端,将PPP的目标不光定位在对传统“公建公营”体系的一种“革命”,更是变成了在国际上罕见的对地方负债的一种辅助管理手段(即“堵暗道、修明渠”)。那么,我们就不应该对此没有心理准备,就是我们的PPP,在落地中很多时候与其根本目的(提升公共服务供给效率)的目标发生背离,融资落地成为地方政府最首要的目标,工程利润成为某些社会资本最看重的目标,安全放贷成为金融机构最要命的目标。在这样一个三元关系组合最终唱起“三人转”的时候,也许不少落地的项目也就和初心无关了。

笔者曾在去年一次国务院法制办的立法研讨会上刺耳地提到“自私博弈论”的观点,提醒政策制定者改革新政出台时要足够重视和推演实际落地中各类主体的逐利冲动及为此所带来的异化问题。近日,笔者在印度人考希克·巴苏的新书《政策制定的艺术——一位经济学家的从政感悟》中得到共鸣,书中用作者自身体验,强调政策制定者需要具有“二阶思考(two-stage thinking)的能力,即运用一定的经济学思维、逻辑推理能力以及基本的道德责任,对有关问题多想一步,充分考虑市场不同主体的自私本性(“经济人”假设),才能提防貌似合理的政策带来南辕北辙的后果。十八届三中全会以来,我们在股市、金融、外汇、地方债务控制和房地产等方面几次谋求改革的努力都面临一些失控和混乱的局面,背后和“自私博弈论”及利益集团的形成有很大的关系。

其实,考希克·巴苏在这方面的真实体验只是验证了新制度经济学的一些基本原理,即市场机制并不是万能的,它难以克服“外部性”的问题。因此,推演市场行为者在追逐自身利益最大化的行为时,必须充分考虑除了市场机制以外,制度作为内生变量在其中的作用,而制度在此处不光是正式制度(法律、法规、合约等),还包括非正式制度(价值观念、伦理道德、文化传统等)的约束性作用。

如果以上述思路凭着务实的态度认真去分析推演,而不是仅仅用理想主义来进行语言表述,结合笔者曾提到过的中国国情下的“三大关系”的制约(央地关系、部委关系和所有制关系,具体可参见:薛涛:中国特色三大关系决定PPP国情),就可以明白为什么简单引进国外的理论应用在中国国情下结果却有可能南橘北枳。对比来看,日本的公建公营企业依然可以做到富有效率,而同时日本PPP中的VFM也可以做得有料有意义,而英国的PFI为什么不会有工程化的危险,为什么法国作为特许经营的鼻祖现在抛弃了融资属性,而更喜欢做DBO或者委托服务?这些事情在中国国情下会是多么的罕见。笔者一直坚持认为PPP的唯一核心目的是公共服务长期供给效率的提高,而此时想起来曾经在清华环境学院的一次沙龙上与德国教授们交流中国的PPP情况,他们提醒资本的逐利性和短期及流动性,从整体上与该核心目的存在背离的倾向,值得警惕并在机制设计中充分考虑预防。

二、PPP研究中公共服务体系研究力量的缺位

开篇所提到的大禹治水式的财政部控制债务问题的努力,如果说企业包括金融机构都是按照市场规律的指挥棒(逐利性)办事无可厚非,然而融资目的成为地方政府实际上的首要动机,却是在本轮PPP中中央政策制定者必须谨慎面对的核心问题,在政策制定前的推演上必须有充分的认识和安排,以避免PPP本身的核心目的因此无法达成。而基于如下的四个背离,我们需要加强对公共服务体系整体考虑的研究,而不仅仅是PPP流程节点上的直接研究,对于当前解决PPP后几十年的稳定发展问题变得十分关键。

1、 中央政策制定的初衷与地方政府面临融资困境谋求突破之间的背离

43号文,50号文,87号文,堵地方债如大禹治水般繁忙的财政部,一直在和地方政府的“道高一尺魔高一丈”的“创新”做“斗争”,背后也说明地方政府的融资困境难解。

2、 不同地区间财政收入可承担力与PPP意愿强度的背离

与之对应的是,相对富裕的地区,PPP意愿反而较低,而西部不少地方陆续会面临“10%红线”(《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金[2015]21号)规定,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%)突破的问题。

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3、 PPP项目追求创新效率与市场运营空间捆绑,与金融机构主要关注求稳求政府信用之间的背离

根据有些金融机构的反馈,他们对捆绑市场运营的项目,以及需要对盈利前景进行判断的直接经营类的项目参与意愿有限,更偏向做政府付费的项目,回报机制稳定,更像传统的投融资平台模式。可见金融机构的惯性依然很强,行业判断能力缺乏导致很难适应不依赖于政府信用的PPP模式。

4、 公共服务体系的升级与PPP的商业利益喧嚣之间的背离

从当前股市的PPP概念火热到充斥在金融圈的PPP商机分析,哪里有公共服务体系提升的视角?满屏都是企业的营收和利润的暴涨,荐股与万亿齐飞,表外与基金共鸣。突出的特点是,当87号文一出台,大量分析接踵而至,其解读的主要方向,就是安抚资本市场,声明与PPP的大利好无关。其实,公共服务即便采用PPP模式也本该是微利稳健型行业,如果以盈利暴增成为股市操作的热点,那么不是PPP的问题就是股市的问题,当然也许兼而有之。

从上述背离本身看到,对公共服务体系本身的研究急需加强,但基础理论学院派研究体系和项目实操演进之间所关注的问题差距太大。PPP政策制定中所依托的主要研究力量落在了项目实操中发挥较大作用的中介咨询公司和法律事务所上,虽然是研究方向和能力的不同本身就应该各有侧重,不过院校派过于注重顶层而忽视项目现实的诉求,而当前大部分的PPP实操专家主要发力在项目包装和流程中的各专业细节,两者之间依然存在着一种互不理解的鸿沟。

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同时,即便两者通过会议和研究小组等方式紧密合作,组合中也缺乏了对行业深入理解的相关专家的力量。这方面需要与行业部门紧密合作,将理论研究结合行业现实来推进,同时充分考虑国情下平台公司成功转型的样本和新专业化平台的发展趋势,以及公共服务监管和价格体系的构建,才能解决当前PPP面临的两大问题:(1)公共服务长期供给效率是否能提高; (2)PPP带来的政府长期支出责任如何减轻。然而现在我们看到的情况,这种合力尚未能积极有效的出现。

说到这一点,笔者在近期翻阅过往资料中,发现在14年前由陈吉宁先生担任系主任时在清华环境系所组建的清华大学水业政策研究中心所着力的水务行业制度和产业发展方面的研究,着力水价、专业平台公司改制、特许经营和产业形态等方面的综合性研究,很多成果到现在来看依然很有指导意义,而现在这类研究主体是多么的稀缺。

三、PPP在本源上难解地方政府融资之困

改革开放三十多年,是各种体系制度重新建立的重构期,其实各类专家批评我国制度的残缺或“落后”之前,应首先需要充分尊重这一历史事实,进步速度和客观制约。从1994年的分税制走向2008年以来严重依赖的“土地财政”,其中自有它内在的阶段型合理性,也支撑了我国作为制造业大国所需要的基础设施的大批量建设。

但是众所周知,上述成功路径发展到今天,已经出现了不少必须进行根本性调整的问题。而说到在PPP推进方面暴露的一些问题,也与推进时顶层研讨设计滞后及决策数据积累不充分分析乏力等当前现状有关。这些系统性问题,是仅仅从PPP的操作层面的各种规章“补丁”都无法根本上解决的。而这些系统性问题每一个都是巨大的研究任务,笔者也只能在本文中就其中选择一二做个开篇的尝试。

说到开篇提到的问题,即便政府购买服务买工程作为非法融资可以被清晰的制止,然而走PPP模式的政府购买类型的合理边界在哪里?根据当前数据,几乎70%的PPP项目都依赖于政府补贴,而收入完全依赖政府支付的达到了26%。这样的PPP或者因为财政可承受能力所限而无法继续进行,或者打开10%的限制,就很难说不会成为未来地方政府沉重的财政负担,无论我们怎么努力去将“政府负债”的定义严格收窄。

在某些入门级的新闻报道上,我们还是可以看到“没有钱的话可以PPP”这样粗浅的逻辑,而现在我们还可以看到,所谓的金融创新,比如某些PPP基金,在50号文里已经被揪出来作为政府变相融资的手段之一。其实道理很简单,无论PPP,还是依据PPP做的金融创新,在国情下本质上就是地方的融资通道(只不过最佳状态是同时还能实现建设与运营的整体效率提升),最多是“以时间换空间”的举措,地方政府没有合理的公共服务支出的进项来源则依然会是无以为继。

在此先抛开地方政府融资的冲动和GDP考核的沉疴,这方面的论述也已比较充分。其实,无论PPP模式,还是走传统公建公营模式,解决公共服务支出的长期进项来源都是属于顶层设计的根本问题。在2008年“四万亿”催生下的投融资平台模式,将分税制之后地方政府事权财权不匹配后的进项来源绑定在了投融资平台作为周转器的土地销售收入上,多年发展后,在很多县市,土地收入占到了地方政府可支配收入的大头。然而,这种方式快走到了尽头,因为土地价格所带来的房价已经背离了市场的基本规律(见图2)。

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四、公共服务的可持续性与当前地方政府脉冲式可支配收入体系的冲突

涉及公共服务的基础设施投入巨大,但可持续的资金来源多年来一直处于模糊地带。如水务行业来说,目前的水价往往仅能覆盖运营费用(供水)或者厂区全成本(污水),管网的投资部分依赖于政府前期投入,部分则打入土地开发成本最终在房价里包含。垃圾收费全国各市县全年大约仅能收到寥寥几十亿,而每年累计的环卫支出则在300亿元之巨。在各类市政基础设施中,相对而言,燃气的价格机制是基本到位的,无论是公建公营公司(比如北京燃气),抑或特许经营公司(比如中华煤气和新奥燃气),都是茁壮成长,甚至已经具备了“私有化”的基础(基于国情,不应把私有化简单认为是民营资本控制),完备的价格机制在里面发挥了作用,也保证了行业的健康发展。

燃气作为改善生活的一种新的公共服务产品出现在改革开放以来的中期阶段,未受到公益性的羁绊,这是公共服务行业较少的特例。大部分的公益性行业则没有那么幸运。1994年分税制改革以来,地方政府的收入主要依靠的是地方税种和共享税种收入为主体的一般公共财政预算收入,以及以土地出让金收入为主体的政府性基金收入。而我们的公益性基础设施投入的回收,从本质上来看主要来自以下几类资金来源或者其组合:

(1)地方税收之央地分成后收入;

(2)中央财政转移支付;

(3)地方土地销售收入;

(4)使用者付费为原则(受益者付费或者污染者付费)的公共事业价费。

在价格机制不到位的领域,第4项的收入往往占该行业的总体支出比例较低,需要通过或者在历史上已经通过前三项进行弥补。考虑到这种情况普遍存在,笔者认为对PPP或者专业平台公司,乃至相关产业的发展都会带来如下问题:

(1)无论是中央财政转移支付还是地方土地收入,都具备“脉冲式”波动和无法长期估算的特征,本质上无法做到准确的长期财政可承受力评价;

(2)对于PPP或者公共服务类的企业,不可避免地高度依赖隐性的“财政担保”,企业和产业的发展受到极大的制约;

(3)政府本质上不产生任何收入,因此除了地方政府的土地出让金收入外,公共服务的长期费用来源总体而言无非是来自税和价费两种,从受益者付费或者污染者付费的角度衡量,通过土地或者税收方式对公共服务进行成本分摊在公平性上均会有所缺失。即便同样需要财税补贴,与在西方成熟的财税体系中房产税(按其住宅占用的面积)摊销部分当地市政公共费用的做法相比,国内通过第1-3项的方式来分摊公共服务支出的公平合理性与之相比则更有差距,而房产税的实施在我国却还有一段路要走。

五、财税体系和央地事权、财权分配面临调整

改革开放以来,中国城镇化飞速发展,面临基础设施投资需求的暴增,地方政府面临的融资需求也是随促进GDP增长而高速增长,不少成本被消化到城市扩张的土地销售收入中。然而有得有失,我们学习香港的地价模式在城镇化增长的中前期阶段有着特殊的国情优势,却又与房产税系统天然冲突,可持续的市政公共服务收入来源缺了一条腿。但是当房价和城市扩张逐步放缓的趋势下,经济周期性下滑、结构性拐点、供给侧改革(包括财税改革、营改增)三重交汇,无疑将给地方政府带来“短期面对减收、长期需要重建”的地方财政效应。地方政府财税体系面临着巨大的压力,与此同时,类似新环保法及“水十条”等法规文件所体现的,都表现了中央在强化地方事权支出责任,地方财政职能从“越位”“缺位”向“归位”发展转变。此消彼长,地方财政所面临的压力变得空前巨大。2015年,地方本级财政收入82983亿元,增长9.4%。而地方本级财政支出150219亿元,增长16.3%,收支差额为67236亿元。2016年,2016年,地方一般公共预算本级收入87195亿元,地方一般公共预算支出160437亿元,差距进一步拉大到73242亿元,该差距上升幅度达到9%,央地财权事权错配的局面进一步恶化。

各种压力趋势下,改革的方向自然会调转回来去重新看待事权分配对应的央地财权的分配问题,因为1994年分税制的理由——“集中力量办大事”的背景条件已经开始有了明显的变化。简单而言,造成中央、地方财权事权错配现象产生的原因主要是四个:第一,与经济发展密切相关的增长性强的税种大都属于中央税或者中央占较大比例的共享税,第二,中央转移支付本身透明性和长期稳定性不足,地方政府无法可规划地自由支配;第三共有事权本身划分并不清晰;第四,央地财权事权分配并未法制化规范化,“中央点菜、地方买单”的现象年年都有发生。

十八届三中全会启动了很多对国家治理根本问题的改革,PPP只是其中一元,目标是构建未来国家治理体系和治理能力现代化的新一轮财税体系改革被启动。而在过渡期间,财政部也推行了一系列措施来缓解地方收支不平衡的问题,包括推行PPP改革、推进存量债务置换降低地方政府债务成本、发行地方债、允许财政赤字的扩大等措施来用时间换空间,也包括“营改增”过程中存量改革的税收分配向地方倾斜。

2016年8月,《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)发布,很遗憾,在整个PPP研究圈,这个文件完全被忽视了。而笔者看来,这个文件后续的落地安排,也许比PPP条例的出台,对整个公用事业行业(包括专业平台和社会资本两类产业主体承接方)的影响更加深远。

通读来看,该文件的纲领性作用很强,从指导思想中可以看到,正如笔者开篇所写,财税体制的改革恰恰是以提升公共服务的供给效率为核心,这也决定了PPP与之高度关联的属性:“科学合理划分中央与地方财政事权和支出责任,形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式,落实基本公共服务提供责任,提高基本公共服务供给效率,促进各级政府更好履职尽责。”而在总体要求和划分原则上,市场化(注意:笔者一直坚持,市场化应包括PPP市场化和专业运营平台公司现代企业化两个方向并存)、效率提升和权责利匹配等方面都对之前所存在的问题有所针对,具有清晰科学的指导意义。

目前根据文件要求的进度,要在2017-2018年在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。而这几个方面,尤其后两者恰恰是PPP吸引投资的前两位,可见49号文件对PPP未来将带来的影响。E20数据中心根据自己的分类系统重新整理了财政部的PPP数据库,以下可以看到地方政府在环保投入上巨大的资金要求。

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财政部PPP项目库公开信息系统数据显示,PPP散落于 19类行业;其中,分类名称与环保直接相关的类别仅为生态建设和环境保护,项目数量633个,占比总项目数量约6%左右。然而,在对入库项目内容仔细核对和梳理后发现,除生态建设和环境保护类别外,市政工程、水利建设、城镇综合开发等PPP类别均散落着环保PPP项目,亦是被环保企业所参与的领域及机会。这类 “泛”环保PPP市场机会分布于13类行业,涉及4001个项目,占比高达近40%。

六、用央地事权分配来细化公共服务矩阵和价费机制

2015年10月12日,国务院颁布《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》,要求推进水、石油、天然气、电力、交通运输等领域价格改革,放开竞争性环节价格,充分发挥市场决定价格作用,并要与财政税收、收入分配、行业管理体制等改革相协调。

文件中提到政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,其中的网络型自然垄断环节和E20研究院特约研究员王强博士所提出的网络型公共服务一脉相承。当前的PPP推进涉及到公共服务定价的领域,应该更深入的研究该文件的纲领性要求。而对于研究整个公共服务价格体系的顶层设计者,应该要高度关注文件中的如下要求:

“创新公用事业和公益性服务价格管理。清晰界定政府、企业和用户的权利义务,区分基本和非基本需求,建立健全公用事业和公益性服务财政投入与价格调整相协调机制,促进政府和社会资本合作,保证行业可持续发展,满足多元化需求。全面实行居民用水用电用气阶梯价格制度,推行供热按用热量计价收费制度,并根据实际情况进一步完善。”

正如前文所述,央地财权事权错配是近年来突出的一个现象,公共服务价费机制调整与之也相关联。然而,调整地方财权和事权的分配是一个相当复杂的系统工程,尤其在我国改革三十多年来各项政治经济运行活动已经空前复杂的背景情况下,某些方面甚至还会涉及本文第一章节所述的利益格局的分配博弈,目前新闻报道很少,大部分都是十八届三中全会之前对这个方向改革的呼吁和建议,而从偶尔透露在报端的些许信息来看该项改革的推进难言顺利。与PPP推进中所面临的部委协调问题非常类似,财权事权分配的目的在于公共服务体系的供给,那么离不开公共服务体系本身的其他问题,比如价费问题,比如行业统筹问题,比如产业发展引导的问题,这又是一个需要跨部门协调(发改部门及行业主管部门)的巨大工程。不像PPP那样,在这个对外界而言些许神秘的改革举措中笔者并没有近距离观察的机会。本文写到这里,笔者则尝试基于对市政供水和环境保护等领域的了解和公共服务的基本原理,对与之相关的财权事权分配和价费体系做出一点粗浅的建议。

公共服务产品,尤其是准公共产品的定义,王强博士在中国水网专栏的文章有着由浅入深的精彩论述,详情请参见:王强:从阿大葱油饼看公共服务的顶层制度设计。有兴趣的读者建议去参看。

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1、公共服务矩阵与央地事权财权的分配进行结合

在以往的财权事权分配中,中央拿走了大量的财政收入,也为此承担了很多地方的公共服务设施的投资任务,原因在于一来某些公共服务设施需要全国统筹(集中力量办大事的逻辑),二来地方政府能力和事权压力尚未到位,三来也是计划经济逐步转型前的惯性,四来在我国经济基础薄弱时依托国际主权贷款不但筹集了建设资金也进行了技术和管理能力的引进。因此,在市政环保领域,大量环境治理(比如国债长期投入的“三河三湖”治理)甚至供水基础设施都是来自中央资金的支持。但是随着新环保法包括“水十条”确立的地方环境质量是地方政府的责任的事权划分原则为代表,地方政府的事权责任压力迅速增大,而财权的分配却尚未完成。在这种历史背景下,尽量明晰事权财权的分担关系,补充地方税源和地方税收分配收入,以支撑其日益增长的事权需求,并尽早启动作为重要来源的公共服务价费机制研究就显得格外重要。值得注意的是,价费的调整、增加(对于具有负外部性的领域)甚至减少(对于具有正外部性的领域)不能仅仅是考虑增加地方收入的目的,更要兼顾考虑对社会或环境正外部性或负外部性的综合影响。根据王强博士基于“一带一路”与PPP的比对性研究,对于发展中国家,由于面临资金短缺的困境,在PPP实施中容易过于关注投融资和工程方面的要素,然而反而在提升公共服务效率上容易欲速则不达;而发达国家的PPP,正在淡化这两个要素,更加关注系统管理、运营绩效、机制建设等全社会公共福祉的综合提升。习近平总书记提出的“绿水青山也是金山银山”,也是恰恰高瞻远瞩地与之相符合。

(1)纯公共产品(非竞争性、非排他性)。纯公共产品同时具有非排他性和非竞争性,且不具备明显的“拥挤性”特征,无论增加到多少人的消费,边际成本为零,因此一方面无法建立合理的价费系统找到受益者付费模式,同时统一通过财政来支付,通过税收来分摊,也不存在明显不公平的问题。同时,在前文中所提到的国发49号文财权事权分配指导意见中我们明确看到,国防、救灾等这类纯公共产品,被49号文明确为中央事权。地方政府事权范围内也存在少量纯公共产品,比如防洪(可能与中央共有事权)、防涝(纯地方事权)、治安消防(纯地方事权)等,目前看均是通过地方财政支付,款项来源最终包括地方税收分配和土地出让金。

目前来看,目前国家发改委、财政部关于PPP的大量政策规范文件均主要针对地方政府(笔者认为PPP的主战场从43号文发端起就定位在了地方政府事权范围内),可以可见上述中央事权范围的事宜本不是PPP主战场,何况笔者认为即便是地方政府事权的纯公共产品项目也丝毫不具备实施PPP的内在需求。

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(2) 俱乐部产品(非竞争性、排他性)。区别于公共产品,所有的准公共产品都具有隐性的天花板(即客观存在出现拥挤的可能),但其中俱乐部产品一般却不会出现竞争性(即拥挤)的情况,原因是俱乐部产品具有典型的排他性,即如果不付费就无法享受到该部分服务,因此这类产品现在一般都已建立“受益者付费”的制度来满足使用者多使用、多负担的“公平性”原则。同时其不出现拥挤的原因来自于两个特征,一个是前述的收费制度导致用户一般不刻意浪费,其次,俱乐部产品目前主要表现为前文所述的网络型公共服务的形态,包括供水、燃气、供暖和有线电视等,在公共服务的基本建设标准上要求达到所有用户正常消费的均一、稳定的供给水平——即一般而言再多人使用服务也不会导致其他人的服务质量下降,否则就是不合格的事故或者低质量的公共服务而需要进行改建、扩建。(参见图5)

俱乐部产品在价费机制选择上主要采用价格制度,并由提供公共服务的企业直接收取和使用。

值得注意的是,俱乐部产品是否应该由居民承担全部成本,在国际上并无通行标准,而从历史发展的眼光看,早期的一些俱乐部产品(包括后面提到的公共池塘类准公共产品)不少是(近)免费提供的(这也是自来水叫“自来水”的原因),由于其不断提高的服务标准所要求的投入的提高,以及其拥挤性的特征伴随着城镇化的集中等带来的供给成本的不断上升和负外部性的不断加剧,成本分摊的公平性要求,以及出于环境保护、资源节约等方面的考虑,居民承担费用的比例逐步提高是一个国际趋势。下图来自国际研究机构GWI发布的数据可以看出来,在供水服务的成本负担总比例中,使用者付费比例越来越高(柱状图为全球总的供水服务成本及其承担者)。一个原因是绝大部分俱乐部产品的价费理论上应该因走向全成本而上扬,另一个重要原因是其使用对环境资源占用的负外部性特征,在全球节能减排的大背景下,提高用户使用成本、减少使用量、保护环境是大部分国家的选择。(见图6)

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伴随着国内逐步的改革开放市场化进程,情况更是如此,结合我国改革开放以来的各项市场化改革措施,提高居民所承担的公共服务成本比例是符合资源节约和环保的一个总体趋势(这个是建立在对贫困人群建立针对性补贴机制的基础上的),而这个过程恰恰会一直受到其公益性历史的困扰(可以对比供水和燃气这两个领域来理解)。

由于公用事业的天然垄断性,以及其公益属性的存在,正在逐步走向全成本的服务价格,在相当长的一段时间内都是公共服务产品的合理成本与政府公共财政支出(补贴)之间的差额。前面提到的燃气服务公益性属性较弱,价格机制相对完整,则服务价格更加容易满足全成本要求,也更容易推向市场化;而供水、供暖等产品,则由于上述原因,面临着补贴长期存在且缺乏规律、历史成本无法确定,以及调价缓慢的困境。同时,由于其天然垄断性,越是公益性属性强的俱乐部产品,越面临企业自身发展规律与企业公益属性相背离的悖论,制约了无论是PPP参与企业还是专业平台类公司的发展。

对上述问题认识不足,在我国供水的市场化中,甚至还出现了地方政府将此类资产作为“经营性资产”高溢价出售的错误导向的案例,客观上造成了特许经营改革在供水领域的多年停滞的现象。

在央地财权、事权分配中,原则上这类准公共产品均属于地方事权范畴(只不过中央也曾经有转移支付资金扶持落后地区建设基础设施,保障基本公共服务水平的情况,这是中国这种中央高度集权国家的特点),由地方政府负责从地方税收分配和土地收入中提供财政补贴结合价费收入来支撑公共服务的投入和运转。由于价格机制已经初步建立,在做好公益性补偿工作的基础上逐步提高居民的承担比例, 是未来该领域公共服务价格机制调整的方向。

在PPP的类型中,俱乐部产品类项目通常适合笔者所归类的A类政府监管类特许经营项目,鉴于其公益性特征,其中可以设计适当的价格补贴政策。但是当前PPP中为了实现融资落地,有一些地方将这类项目设计成了政府担保使用量甚至用可用性付费模式回购的项目,扭曲了项目本身的特征。

(3)公共池塘产品(竞争性、非排他性)。另一类准公共产品是公共池塘类的产品(也称为“鱼塘产品”),理解上比俱乐部产品略微复杂。这类准公共产品分两种,有收费类和无收费类。前者是高速公路、公共交通、公共停车场、名胜古迹等,而后者是市政道路、国道等。公园、博物馆则是有收费的有免费的。

此处产生了一些争议,按说非排他性即不收费,实际上这两类准公共产品在正常状态下原本都应属于同一性质,即具有很容易达到拥挤的特征(竞争性),和原则上本应该免费的属性。这一点会让很多人费解,而原因有如下若干:

首先,不少收费的池塘产品其实原本是免费存在的,只是为了避免太容易触发拥挤的竞争性特征而收取少量费用(对比西方,中国不合理的高价名胜古迹甚至收费博物馆其实是公共服务体系不尽科学的表现,而这本不是这类产品应该有的样子)。

其次,有些收费是基于基本服务可以被提供的基础上而存在,以高速公路为例,其收费机制首先是建立在存在一个免费的国道保证替代通行的基础上(公共服务非排他性的基本要求);而一些国家(如美国),高速公路直接作为免费存在,也就没有了“国道”的需求。

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再次,这类准公共产品即便收费,本不应高到绝大部分居民放弃使用的地步(说明与居民实际选择其它方式的替代成本而言它的收费依然很低),所以很容易造成拥挤。

最后,这种收费也导致这种产品的性质变得不够完美,比如高速公路如果出现拥堵,理论上会带来用户对这种产品的不满。

由于两类公共池塘项目的存在,再加上这类项目收费机制本身存在的一些问题,这类项目的价费机制设计变得相对复杂,同时,正如前文所说,必须要考虑免费或者收费所带来的社会整体的正负外部性的问题,而不仅仅是地方财政补充的需求来考虑。作为在一个发展中国家常见的现象,仅仅因为通过收费提升便利程度(或降低拥挤、拥堵),导致我国的地方政府常常由于经济压力在本应该免费提供的产品上选择了收费,或者反之。那么,为了融资成功、减少政府支付和保证社会资本的利益,PPP的引进往往反而会加剧前者而导致社会综合效益受到损害。

对于没有收费模式的毫无疑问要依托于财政支付,在PPP模式上可以选择C类PFI模式,在当前的PPP项目中,PFI模式有被滥用的风险,笔者认为如果没有长期运营绩效的考核和提升的实质性压力,C类项目采用PPP模式往往不如传统公建公营项目效果更好。而在最终经费来源上,这一类没有收费模式的,也是类似纯公共产品需要依赖财政来支付,分摊到税收和地价。

存在一些过度使用会产生负外部性的公共池塘产品,虽然长期免费,但是为了减少拥挤现象,以及保护环境资源而尝试开始收费的类型,而一些新的信息技术手段也会促进这种收费制度的建立,比如新加坡利用高速识别来建立对私家车的收费制度,有效提升公共交通效率、发挥绿色交通的作用,这种收费制度就是一种为提高负外部性转化为用户成本以制约用户使用量的补充措施(类似下文的环保类产品)。

对于具有收费可能的,在地方政府之前的做法里,往往为了弥补建设或运营成本,很多都开始启动了收费,但其实未必合理,因为某些产品的使用上存在正外部性。因此,为了避免过度使用造成拥挤,少量收费也是合理,但这类具有正外部性的产品如博物馆、名胜景点如果走向全成本或者甚至成为牟利工具则严重影响居民福祉和人文环境的建设;高速公路收费其实也带来了经济成本影响本地产品竞争力,公共交通全成本更是会导致私人小企业在市政道路上的拥挤现象和污染排放。由于可以直接向使用者收费,这类项目可以采用A类监管型特许经营模式,但是值得提醒的是,这些项目采用PPP模式时,要特别当心局部经济效益的提高带来的对地方整体收益的损害。本质上而言,正如前面所说,这类有收费模式违背非排他性原则的池塘类产品存在内在的缺陷。公共池塘产品基本上是地方政府事权范围,除了高速公路会是共同事权。我们可以观察到,由于更有支付能力,以及更有管理水平,相对富裕发达的城市在正外部性公共池塘产品的提供上更愿意采用低价甚至免费的模式,也由此不愿在这个领域采用使用者付费的PPP模式。

(4)关于环保。环保类的公共产品其实很特殊,本质上属于一种可转换的公共池塘产品,竞争性拥挤特征具体表现为环境容量的不足,为了维护城市环境的质量,就需要建立“污染者付费”的制度来制约排放者的行为。“污染者付费”制度的建立,本身就是将“拥挤”成本,或者说环境成本的外部内部化,将其转成为污染者自身背负的成本。但是作为非排他性的特点,环保的收费通道其实是不佳的,首先它无法建立直接的受益者付费模式,这个区别于之前其他所有类型公共服务,污染者付费则需要法律的强制,但价格到位却不但类似供水受到公益性偏见的影响,而且交费者作为非直接受益者也是很不情愿的。其次,不少环保类公共产品根本连污染主体都无法定位由此也找不到付费通道,则只能采用财政买单的方式,比如垃圾清扫、黑臭水体海绵城市,性质上也更类似纯公共服务类型。

尽管如此,从为了保护环境的角度出发,类似前面所述的供水价格一样,国际上总体趋势在环保领域可以建立收费制度的地方在逐步走向全成本收费模式,2015年1月26日发改委、财政部、住建部三部委联合下发《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》,开始强制要求提供收费比例和价格,虽然这个价格依然远远不满足全成本的要求。并且在国务院2017年3月18日发布的《生活垃圾分类制度实施方案中》国发办(2017)26号,提出完善垃圾收费制度。

对于污水处理,目前其实是在借用作为俱乐部产品的供水服务收费通道来代收,解决了污水处理本身不具备“排他性”特质而无法收费的现状;此外,其本身容易实现污染者付费的逻辑要求。然而垃圾处理的收费机制却面临无法与污染者付费完全挂钩的困难。垃圾处理主要依赖财政补贴的情况,在作为环境保护有正外部性却会进一步增加政府财政负担的垃圾分类被强制推出的情况下,变得更加严重,但同时垃圾分类推出为垃圾收费制度找到“污染者付费”的逻辑带来曙光。在世界银行的资金支持下,E20研究院在浙江宁波正在开展的基于其已利用世行资金成功开展多年的垃圾分类后的垃圾收费制度研究,可以更比之前的简单通过水费搭收的模式更体现污染者付费的公平性原则,在当前国家大力推进垃圾分类的背景下具有一定的积极意义,也符合上述国办发(2017)26号文的要求。

对于污水处理和垃圾处理的单元厂的PPP模式,这类项目通常会采用B类政府购买型特许经营方式来进行PPP,如果涉及到收集部分的PPP,包括管网和转运设施,则收集部分实际上走得是C类PFI类项目模式。对于不能收费的环保项目,需要基础设施投入的走得是C类PFI类项目,比如黑臭水体和海绵城市,这类项目采用PPP的必要性是其具有的技术集成难度和长期运营绩效压力的客观存在和是否能在PPP实施中被充分考虑。而对于不需要基础设施投入的,则适合D类非PPP的政府购买服务,比如环境监测和垃圾清扫。关于笔者对PPP分类的描述详情请参见:薛涛:环保PPP年度盘点,分类后的顶层思考与产业变局。(见图7)

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值得注意的是,前文提到的国发49号文中提到“要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权,并明确各承担主体的职责。”环境保护和治理被列入共同财政事权,值得环保产业界和PPP的相关人士所关注。这体现了中央对环保问题的高度重视,但并不意味着所有的环保事权可以企图由中央分担。笔者建议,此处的环境保护和治理的共同事权,应优先聚焦于非市政基础设施类的没有明显污染责任主体(也就没有可以通过价费机制补充地方财力的可能性)的地方治理任务,中央财政需要加大补助力度,并研究中央财政支付对PPP类项目补助的长期稳定模式,以利于黑臭水体为主的环境治理任务的达成。当然,这部分中央的支持事项,一定还包括大气治理这样的跨区域的环境治理问题。这部分目前看与PPP的关联度并不是很高。

基于上述建议,E20研究院绘制了结合公共服务价费体系和央地事权财权分配的二维图,以期为未来做出趋势性的判断提供依据。(见图8)

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注:关于价和费之间的差别,比如宁波等十个城市在世行二十世纪九十年代推动的市场化改革中采用的是污水处理价模式,由地方水务集团直接向居民等收费归入本公司营收,而其他大部分城市则采用的是污水处理费,并入财政专款专用。期间还有很多需要分析的细节,限于篇幅在此不再赘述,本文中部分地方对此统一称为价费。

【参考文献】

1、《政策制定的艺术》 The Art of Policymaking in India 【印】考希克.巴苏 Kaushik Basu 中信出版社

2、《供水服务的模式选择》 邱振华 傅涛等著,中国建筑工业出版社

3、《关于我国中央与地方财权事权问题的思考》胡祖铨

4、《 地方财政的困境与突围》 均衡博弈研究院

5、《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》 国发〔2016〕49号文

6、《从阿大葱油饼看公共服务的顶层制度设计》 王强 中国水网专栏

7、《民营化与公私部门的伙伴关系》 萨瓦斯 中国人民大学出版社

8、《环保PPP年度盘点,薛涛谈分类后的顶层思考与产业变局》 薛涛 中国水网专栏

9、《中国特色三大关系决定PPP国情》薛涛. 中国水网专栏

《政府采购与PPP评论》一书购买方式如下:

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【附录1】

E20环境平台于2017年5月11日成功中标并作为独家咨询单位参与世行贷款“宁波市城镇生活废弃物收集循环利用示范项目”的子项目之一:“宁波市生活垃圾处理收费机制的研究及制定”项目。E20研究院组建了由E20专家型研究团队及国内外著名固废处理专家组成的项目专家团队,同时E20研究院将借助强大的“专家库”、利用所属政策研究及行业研究两大中心对国内政策及行业的深入了解、借助固废市政领域会员企业第一手的行业数据等优势助力宁波市生活垃圾处理收费机制的制定,从而推动宁波市生活垃圾分类的制度化,建立广大市民良好的垃圾分类及环保意识。具体内容请参见:垃圾收费仅能补偿40%成本,须借垃圾分类普及污染者付费

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【附录2】

新华社专访薛涛关于四部委联合发布污水垃圾项目全面实施PPP文件的精彩内容请参加:薛涛:全面PPP促进污水垃圾处理市场化。

【附录3】

2015年10月中国经济导报采访:环境服务定价“一视同仁”不可取,详情请参见:环境服务定价:“一视同仁”不可取。

【福利来啦!】

一大惊喜!8月22日、23日,2017(第九届)上海水业热点论坛将在上海举办,以“系统思维下的城市垃圾技术革命”为主题。论坛现场,财政部政府和社会资本合作中心与E20环境平台联合编著的书籍《PPP示范项目案例选编—水务行业(第二辑)》将发布。论坛现场将特别设置环节述说书籍的台前幕后,邀请到财政部PPP中心主管领导、参与编撰的专家周兰萍、纪鑫华及水务PPP案例社会资本代表参加。不来参加论坛只能等到9月份正式对外销售,才可以一睹风采。E20圈层会员企业、论坛商务合作企业、购买门票企业以上类型企业代表可到签到台留下您的名片或联系方式,免费申领。数量有限,没加企业仅限申领一本,会后由主办方同意邮寄。

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第二大惊喜!8月25日上海2017(第五届)城市垃圾热点论坛上,《数据观察:环卫市场化报告》也将重磅发布。报告将财政部PPP入选项目、中国政府采购网、各级公共资源交易平台、上市公司环保PPP项目并结合E20几十家环卫评选企业信息等多种数据来源汇总为环卫市场化数据库,并在数据库基础上,深入分析环卫市场化发展趋势、区域特征、竞争主体参与状况、典型环卫PPP项目案例。E20圈层会员企业、论坛商务合作企业、购买门票企业以上类型企业代表可到签到台留下您的名片或联系方式,免费申领。数量有限,每家企业仅限申领一本,会后由主办方同意邮寄。

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