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《PPP条例(征求意见稿)》点评之薛涛篇

时间:2017-08-28 13:44

作者:薛涛

薛涛:老老实实填写的法制办的PPP条例问卷

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专题一:基本问题 

注:不是法律专业,之前也写过太多,干脆老老实实答卷吧,部分敏感问题精简了… 

    一、关于立法目的

 1.征求意见稿关于立法目的的表述是准确、全面?“促进”PPP模式的发展是否应作为立法目的?

应该将促进与规范同时列为立法的目的为妥。当前PPP的局面既需要尽快规范,避免重建设轻运营、工程套利、项目盲目而造成实际负债等负面情况继续恶化;同时也需要促进,稳定取得的成果,呵护社会资本中的优秀部分和政府市场化的努力,因此,笔者建议本条例不必追去立意高远,不必过多改变当前格局,不必奢求铸造顶层结构,在当前不完备并存在冲突的外部环境和的法律系统下,应定位于PPP市场之急需的阶段性条例,更倾向于后者,取得最大公约数,留下未来继续完善的接口,尽快推出PPP条例,纠偏当前实操中部分严重问题,同时稳定市场信心。 

    二、关于“政府和社会资本合作”的定义

2.如何准确界定“政府和社会资本合作”的内涵?定义中是否一定要出现“项目公司”?

从PPP的发展需求来看,建议一定要出现“项目公司”,进一步引导在长期运营绩效约束为前提下的项目融资制度得到完善。 

3.对“政府”有无必要界定,有没有实际意义?有无必要同时引入“政府方”的概念?

这个太复杂,实在要我说,建议干脆明确为地方政府,因为现在几乎所有PPP的规章都是针对地方政府的事权范围和行为去的。 

4.社会资本方的范围、条件如何界定,对本地国有企业、平台公司等作为社会资本方是否应有所限定?

坚决反对将地方控制的国有企业在本地的项目纳入PPP范畴,即便有也必须通过全面透明的竞争程序,否则PPP将彻底泛化到失去意义,而且公平机会丧失。作为国家顶层设计特别强调要考虑本地平台企业的市场化转型,然而这不是本PPP条例所应该解决的问题。 

三、关于PPP项目分类

5.对PPP项目,是按照付费机制区分,还是按照“特许经营项目”、“购买服务项目”区分?区分的法律意义何在?对“特许经营”、“购买服务”有无共识性的概念?股权合作、外包等是否应作为PPP模式加以规定?

关于付费机制的现有定义以及后续的价格调整机制的条款,这部分容易导致在实操中的价格调整机制的误导,也来自对分类和特许经营的内在机制的不同,这是不以PPP的不同类型进行区分所容易导致条例被误用的情况之一。

强烈建议收缩特许经营的范围的前提下在本条例中纳入特许经营,同时完全赞同李开孟所受特许经营核心含义包括由SPV来承担需求风险和直接向用户收费(我不认可政府可以作为用户,这又是使用者付费制度的泛化),具体可参见我的PPP分类说法,特许经营之前的泛化导致了它的核心逻辑和力量的迷失,但是没有特许经营和其他分类,也使得本条例在面对不同类型PPP的时候很难写出针对性的规制要求。 

四、关于PPP模式适用领域

6.条例中是否对PPP模式适用领域作出指引性规定,如何规定?

对于存量项目的PPP模式需要有补充。

强烈建议第三条加入下列第(四)款,作为PPP未来逐渐完善的指引方向:

(四)项目本身特点适宜通过PPP方式在项目公司运营期内来实现公共服务供给的效率的长期提高。

五、其他问题

7.PPP的核心理念是什么,推进PPP模式应坚持哪些原则,在制度设计上如何体现这些理念和原则?

核心理念我认为只有一个:实现公共服务供给效率的长期提高,一旦离开这个标尺,一定是会出大问题。标准太多等于没有标准。此外,制定政策尤其是条例,一定要反复推演各类主体会如何钻空子,讲空话做不好PPP。

仅仅只是在建设期的提高的说法是站不住的,没有运营绩效压力的项目是没必要PPP的,为此勉强设计的项目,尤其采用了可用性付费这种方式以后,一定是工程利润内导向的、一定是工程套利导向的,一定是重建设轻运营的,这是因为企业逐利性和政府融资压力进行媾和的结果。

8.现行有关投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等领域的法律法规、政策有哪些规定与PPP模式不相适应,请具体列举说明。这些问题应通过什么途径解决,本条例中能否解决?

这个东西涉及到各部委的管辖权分配,我觉得是个坑,还是前面说的,能解决多少解决多少,留下未来空间,不冲突当前状况。比如土地就是一例,为此过多停留于事无补耽误大事。

9.对于吸引民间资本更多参与PPP项目,条例可以作出哪些规定?

可以“宣誓”促进民间资本参与PPP,但是实际上不可能有实质性的鼓励手段,公平对待是面对所有所有制而言的,除了少数违规行为以外,国进民退往往是发生在融资金额巨大的项目类型上,那是我们的金融机构的特点决定的。这个要留给整个国家经济结构和制度的逐步发展来改变。_ueditor_page_break_tag_

但是公平竞争永远是最重要的,财政部的信息公开制度建设很有意义,在本条例中可以进一步鼓励强化,同时,一定要尽量提前公布项目信息,这是世界银行促进公平竞争的法宝。

10.从政府角度如何建立有效的PPP推进和监管机制?

上策是学习加拿大的制度合并建立统一的PPP局(不过我也没有认真研究过他们的制度),中策是同意张继峰的应该按责任流来分配部委的管辖职责(衔接机制涉及要非常精巧,运行顺畅有些难度),下策就是按类型愣分(基础设施和公共服务的分法太滑稽根本没分开,我看愣分开了也比现在好)。

11、对征求意见稿“总则”一章还有哪些完善性的意见和建议?

没答案,不得分。 

专题二:PPP项目的发起

注:专题一的最后几个问题已经很刺激了,专题二问题太刺激,我做了大幅简化。

1.政府部门提出PPP项目,应当满足哪些条件?

前面说了。我最看重能实现长期运营效率提高这个条件。

2.从我国情况看,规定社会资本发起PPP项目有无实际意义,如需要规定,应作出哪些规范?

有意义,但是规范点主要在留给其他社会资本充分竞争的时间,以及项目本身合理性最好通过公开听证会,避免公权私占。

3.项目实施方案应确定哪些问题,哪些问题不适宜在实施方案中确定?征求意见稿规定的实施方案内容是否合适?

实施方案目前看作为流程规定角度还是可以的,具体项目上做的水平和质量是另外的事。

4.“物有所值”这一表述是否准确体现了VFM的原意,在条例中是否一定要引入这一概念……

目前物有所值的实际使用情况确实不能独当一面成为项目前期把关程序。应该在全生命周期贯穿物有所值评价。

此外,在前期社会资本没有参与的情况下,项目靠咨询公司很难做到对项目优化空间和实际方案的准确把握,在复杂项目总广泛采用方案有偿征集的方式可能有帮助。

5.是否所有PPP项目都需要做财政可承受能力论证?

我觉得没有涉及补贴的不需要做。燃气的这类狭义的特许经营且价格机制到位的,人家根本不理你,连特许经营都不一定罩得住。

6.“物有所值评价”和财政可承受能力的状况

物有所值评价目前实操水平不高,流于形式的情况确实比较严重,财承还是有意义的,只是要严格把关准确度和足够信息公开。

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