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蓝皮书36:构架中国环境领域的产业基金

时间:2012-05-04 14:51

作者:薛涛 肖琼

2011年10月,国务院发布了《关于加强环境保护重点工作的意见》(国发﹤2011﹥35号),明确指出“多渠道多种途径推动环保产业的发展”。利用创新融资方式,融集发展战略新兴产业的资金,推动产业发展,也被列入了“十二五”规划当中。

既然要做产业基金的创新,那么怎么融资、融资规模、怎么提高资金的使用效率都是关键的问题。如果这种基金重点在环保产业发展,应该考虑基金重点投资什么方向,什么领域,投资的范围,包括采用什么样的进入方式,也包括如何利用基金做好服务,能够长效化的发展,因为基金投资的目标是看到资金对促进改善环境质量的效果,以及如何达到最有效、高效的方式。

传统的使用政府资金的模式都是“上项目”,而利用基金,国家希望它能够具有政策的导向,既要有市场的体现,也能围绕下一步新的标准起领导作用。一个是面上推动,引领推动同一个领域在面上大发展。即环保部门应能够利用推动基金的发展来推动产业的发展。这其中,首先考虑的是鼓励政府购买服务,根据国外的经验,市场越发展,政府就会向购买改善环境质量效果的服务过渡。真正发展到这个程度,环保产业市场就走到了前列,但是现在还没有达到融合。

一、环境产业资金需求及意义

从需求来分析,根据国家“十二五”规划,未来社会环保投资的总需求是3.4万亿,需要有大量的社会资本进入。怎么利用市场机制形成格局,这是现在很重要的课题。环保产业本身的发展速度和环境质量改善的急迫性,急需在资金上给予支持,不可能完全依赖政府全额投入,必须考虑如何借用社会资金来支持产业的发展。

从环保产业发展速度来看,“十一五”期间都保持在50%以上,未来环保产业的发展空间非常大。按李克强总理所提到的,算上循环经济,到“十二五”末投资规模将约有十几万亿人民币。同时,低碳绿色的发展,也是国家调结构、技术发展的需求。

环保产业也是衍生行业,这个行业属于服务业的范畴,横跨一产、二产等各个产业,而且它的范畴在逐步扩大,包括服务方式的不断变化。既然是产业发展,或者按照市场的发展,即需要利用政府和市场共同来推动,除了需要技术的准备,资金投入也要配套。另环保产业还有一个特点是中小企业居多,国外环保产业亦如此,这和环保产业本身特点有很大的关系。再从服务业发展角度来看,法国、欧洲环境服务业逐步形成大产业,并在逐步收拢合并,因此环保产业需要社会资金的支持,不仅是国家投入的支持。

二、环保产业资金来源分析

2010年,环保产业被中央确定为七大战略性新兴产业之首。对于扩大产业需求、协调监管,包括推进体系建设以及自主创新、提高技术创新都有相关比较细致的指导意见。其中对建立资金融通、投资环境服务体系,和环境新型服务模式也提出了相关的要求。在这个背景下,有必要分析下环境产业资金的基本来源。

环境产业资金的来源分为三个部分:

一是财政资金,主要是政府预算内及预算外的资金,还有专项资金作为环保投资的主要来源。上述财政资金以补贴的方式一次投到环保产业里面去。

二是政策性资金,主要是中央政府和财政的专项基金,包括国债资金,以及国际金融组织,包括世行亚行的贷款,以及外国的双边政府的贷款。包括政策性银行的贷款,还有地方政府发行的债,融资方式是财政补贴的方式来进行。

三是社会资本,社会资本又分成了产业资本和社会其他资本。但这两类资本从投资方式、目的及运作机制上均有相对比较大的区别。1)从产业资本来讲,更多是专业从事环境领域投资、运营服务的投资人带来的资本。产业资本偏向以“项目融资”的方式来实现资本目标。2)其他社会资本是除了产业社会资本以外的要投到环境领域的社会资本,比如部分PE基金,他们在环境产业领域已经做出了很多非常令人瞩目的业绩,但是,由于这种PE基金以追求目标企业上市为基本目的,对环境产业的巨大资金需求来说,此部分的投入非常有限。

环境产业本身低收益、长稳定投资属性,对于社会保险资金,包括其他机构的社会投资人,以及国内、外的养老金等都是比较好的投资品种。主要的投资方式,以产业性投资为主,也不排除债务性的融资,主要以直接投资包括以产业基金的方式投资。对于像社会保险资金这种大规模企业资金,较多的是以“财务性投资”进入到一个产业,缺乏对产业专业性的判断,因此,对于这种资金的进入,需要的是一个投资平台,需要借助专业的投资和管理人才能实现专业的管理。

以上所提三个大的方面的资金来源都面临着一些困难。一是财政性资金投入不足,作为依赖土地财政相对特征比较明显的地方财政,面临着国家的宏观调控,尤其是房地产的调控,资金缺口加大要发展经济,在环境基础设施的投入上就会有所减少,满足不了现在高速成长的产业投资的需求。二是从国债资金来讲,也只是起到一定的支持作用,从根本上并没有解决环境产业资金缺口的问题。随着中国经济实力不断的提升,与发达国家的经济总量之间的差距在逐渐缩小,国际金融组织如世行、亚行的贷款也在逐年的萎缩,贷款条件也会有一定的变化。三是社会资本,1)对于社会产业资本来讲,包括北控、首创等作为自身的经营型资本投入,逐渐形成良性循环、到推动产业发展的速度会比较慢。环保企业资金融通渠道相对较单一,持续能力也不稳定,不可能聚集更大量的社会资本进入到环境产业,这也是社会产业资本面临的困境。2)对于资金规模相对较大的社保基金和保险资金等其他的社会资本,,虽然保监会已经出台了一些相应的政策推动此类资金进入到环保产业,但是在具体的操作层面,还没有可以借鉴的成功范例,从渠道上来讲,也不是很通畅,到目前为止缺少平台,所以,进入到产业的资金规模也是比较有限的。

三、环境产业基金的属性

正如前文所述,目前环境投入资金来源主要要求地方政府配套,中央政府拿钱,通过国债拨给地方,地方从地方财政中筹资,如果资金不足,就在地方组建一些国有控股公司发公司债。由于地方政府不能放开发行市政债,地方政府就让地方公司发债,这是主流形势。若按上述传统投融资路径,“十二五”期间环保产业将面临中央投资的减少、地方融资平台的整顿,及市场资金的无路可进。因此,为了让市场资金能够进入这个行业,就需要一个平台——环境产业基金,它以市场形式引入市场资金,但产业基金在本质上不同于前述以追求“高收益、承担高风险、扶植企业上市然后退出”为目的PE基金。

环境产业是一个大的概念,环境产业基金具体投向是什么,需要做一个相对比较细致的分析。首先来看一下环境产业链基本的特征:环境产业组织是跨行业的综合性的产业,本身产业链和价值创造关系比较复杂,盈利模式和产业链环节都有区别。从产出来讲,最终产出是比较复杂,有的是衍生产品。从最终用户来讲,类型也多样化,居民、企业、政府,没有具体的用户,这也是环境产业比较重要的课题。以环境产业的资金服务和产品流向为划分标准,可以把环境产业链划分成两个阶段:第一个阶段是环境装备供应商、技术供应商、工程承包商以及服务咨询商阶段;第二个阶段是产品和服务,真正的终端环节,就是环境基础设施的所有者和经营者——环境产业链终端的集群,最终面对的是最终用户。产品流和资金流正好在一个反向的过程中。

对环境企业的不同特制分阶段进行深入分析。第一个阶段,即技术工程咨询阶段,企业数量比较多,但是规模比较少,产品品种有三千多个,营运模式跟其他的行业基本上差不多,利润比终端产品服务的利润率要高一些。而第二阶段的企业数量集中度相对比较大一些,不光是社会资本所形成的平台,大部分是地方政府投资产生。它本身资金需求量也比较大,政策性资金、财政性资金,大部分也是集中在这个阶段的,具有公共产品的特性,收益率比第一阶段的企业相对低一些。资金需求也是以个体需求为主,除了满足个体发展以外还可以保证满足最终用户的需求和整体环保的需求。投资的主要方式更多以项目投资为主,当然也不排斥企业的这种投资。

之所以叫环境产业基金,不同于普通的PE基金,更多的带有政府或者公益的属性在里面。环保部在牵头做推动产业基金的事,有很重要的政策,包括平台的支持,这样本身区别于普通的社会传统的PE基金的运作模式。环境产业基金的缺口主要集中在第二阶段。如果这个阶段基金得到好的补充,基金流动性增强,可以带动各个企业的发展,从而实现对整个产业的带动。产业投资基金主要的投资目标应该是针对第二阶段的项目需求。当然也不排斥第一阶段的企业投资,本身这两个阶段的投资产业链传导互动的效率是非常强的。环境产业阶段,投资范围肯定是环境产业,这是相对比较大的概念。产业投资基金的投资期限相对较长,可达到五到八年,甚至十年长期的投资期限和环境基础设施的运营特征也是相匹配的。和普通的PE基金不太一样,环境产业的基金缺口比较大,基金需求的量也比较大。资金来源可多样化,包括国家政策性基金,社保、养老基金,和一些其他机构的投资人。

四、环境产业基金不同于PE的低收益属性

如何让环境产业从市场上获得资金,传统来源有两种,一种是政府引入市场资金,即通过地方融资平台发行企业债,这方面正在受到整顿且缺乏市场运行机制,另外一种就是通过公司利用传统基金方式去募集市场的钱,这就是前面所述的PE基金。但以追求上市退出为主要目的特征决定了后者所能带来的资金量远远不够,同时这些资金同产业发展的衔接不好。

在此背景下,出现了第三种形式——环境产业基金,这仍然是一种专业的基金,但是又不同传统的PE基金。因为,它具有不同于传统PE基金的“低收益、低风险”的属性。环保产业基金所具有的这一属性,主要是由两方面的原因决定的:一方面是政府在这支基金中的出资占比,降低了基金的收益率要求,一方面是保险、社保类资金的出资,此类资金的收益率要求和低风险要求,满足了环境产业基金的特殊属性。

养老基金和社保基金进入环保产业的前提是巨大的资金量,保险基金的基础量是5.9万亿,社保基金是两万多亿。这些资金所需要的收益率不高,但是风险承受能力几近零。此特征总体上与环保产业的所需和特性吻合。为更好的满足低风险的要求,环保部可以牵头发现、培育一批有潜力的专业公司,让他们承担技术风险,如果没有这个条件,养老基金和社保基金没有条件、也不可能进入环保产业。而环境产业基金也是实现环保部牵头作用的最好工具。

五、环境产业基金的构架设想

国家政策性资金一次性投入环境产业基础设施的传统模式,在投入前期评判的过程中是比较严格的,但是后期的管理监管,有效性的使用有一定的缺陷,一次性投入没有形成良性的循环,借助产业性基金,把国家政策性资金的一部分,投到入产业基金平台里面,对于资金有效性的后期的使用进行监管,甚至通过基金平台来形成良性收益也是对国家政策性基金投入的重要的补充。根据和社保养老基金等机构的沟通,他们对环境产业的投资都有很大的兴趣,但是到目前为止,真正进入到这个领域的基金还是以PE为主,以短期投入为特征的投资,跟长期资产的属性有大的区别。

从环境产业基金的意义来讲,就是给相应的资金来源和产业需求之间搭建一个比较好的平台和桥梁,使得政策基金和财政基金可以实现经济效益和社会效益双重目的,给其他的捐助性社会资本提供通道和桥梁,也为收益性社会资本提供通道。

环境产业基金的意义,是最终用资本带动产业发展,这是关键。以产业链的终端作为切入点,带动产业链资金的流动性,真正实现资本带动全产业的发展,同时提高环境产业整体运营的效率,还可以促进以环境服务业为特征新兴的金融模式的发展。

如何把环境产业基金打造好,让它真正高效的发挥作用,也需要比较好的投资基金管理平台,这个管理平台也是区别于我们现在看到的一些以社会为背景的平台,它更需要有环境产业的背景、金融背景、资本运作的能力和手段,当然资本融资的手段也是不可或缺的,还有突出的资本管理能力。对于环境产业基金,管理平台是非常重要的一个特征。
 

编辑:赵恒

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