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罗桂连:融资平台与PPP的协同发展

时间:2017-04-18 08:46

来源:《中国金融》

作者:罗桂连

导读:近日,《中国金融》杂志发表清华大学PPP研究中心特聘高级专家、中国水网金牌专栏作家罗桂连深度稿一篇。罗桂连认为,近年大力推动的PPP模式对特定类型的项目具有体制机制优势,但在国内全面推广的条件尚未成熟。

地方政府融资平台模式是国内公共基础设施投融资领域的主流模式,近年大力推动的PPP模式对特定类型的项目具有体制机制优势,但在国内全面推广的条件尚未成熟。做实做强规范融资平台,积极审慎稳妥推进PPP,协同发挥两种不同模式的优势,用20年甚至更长的时间,逐步实现政府项目投融资体制的转型升级。

建设性政府债务

公共基础设施领域存在巨额政府债务有其客观必然性。考虑公共基础设施领域的政府债务和资金平衡,应当放在30年以上的考察周期中,而不仅是短期财政收支平衡问题。

第一,政府在公共基础设施领域形成巨额建设性负债无法回避。国内公共基础设施领域普遍未建立起足够水平的使用者付费机制,政府要发起项目并维持正常运营提供公共服务,依赖项目本身的现金流普遍做不到,大部分项目都需要政府提供持续的资金支持。提供这种资金支持,衍生于政府通过公共基础设施提供基本公共服务的政治责任,无法逃避,实质上也无法完全转移。实际上,公共基础设施项目有效寿命与投资回收期很长,往往可以提供定期、稳定、可预测的预期收入,有条件承担较高的财务杠杆率,通过长期债务融资方式筹集建设资金是国际通行做法,只是各国的主流融资方式存在差异。国内城市化建设速度史无前例,在公共基础设施项目集中超前建设的高峰期,政府当前财力根本无法足额提供资金,政府只能通过各种形式的负债来填补巨额资金缺口。巨额存量债务的逐步消化和实质性解决,要靠20~30年甚至更长时期地方政府财力的增长,靠居民收入提高后能承担更高水平的公用事业收费水平,靠盘活存量资产等方式的组合利用。没有必要否认巨额建设性债务的存在,也没有必要过度担心偿债压力造成财政危机,但确实需要较长时期才能清偿建设性债务。

第二,不同的政府负债方式在政府承担偿债责任方面具有同一性。在国际上看,地方政府债券、融资平台与PPP模式是三种最为主流的形式,国内目前也已经形成这三种模式并存的局面。地方政府债券是显性化的政府负债形式,直接体现在政府当前的债务余额中。融资平台是代替政府融资,融资平台为公共基础设施项目融资所形成的建设性债务,实质上就是政府债务,只是暂时显示在融资平台的会计报表上,没有直接体现在政府债务统计数据之中。在当前国内的PPP项目中,绝大部分项目都需要或多或少,甚至完全依靠政府在PPP合同期内的未来支付义务,在需要政府付费的PPP项目中,未来的政府付费确定无疑,实质上也是政府建设性债务。

第三,融资平台仍是国内地方政府融资的主流渠道。2014年9月21日国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“43号文”),明确了地方政府融资只能通过发行政府债券或采用PPP模式,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。43号文力求将国内公共基础设施的投融资模式从融资平台主导,一步转向“地方政府债券+PPP”,该文执行已有两个完整年度。以2016年为例,当年发行地方政府专项债券1.17万亿元,截至2016年底签约PPP项目总投资额3.6万亿元,估计当年通过PPP模式形成固定资产投资不超过8000亿元,两种方式实际解决的投资不超过2万亿元。当年全国完成基础设施投资118878亿元,其中地方政府项目投资不低于8万亿元,可见主要融资模式还是地方政府融资平台。可以合理预计,由于其他两种模式在国内还无法成为主流,在未来10年内,融资平台的主流地位仍然难以撼动。

两种模式的分析

融资平台是地方政府在现有财政体制和投融资体制下的重要实践创新,是国内近20年以来城镇化领域和公共基础设施项目建设的主流融资渠道。在公共基础设施项目的各类实施模式中,PPP模式涉及利益主体最多,风险分配与利益协调关系最为复杂,实施难度与不确定性也最高。目前还没有在哪个国家取得普遍性的大范围成功。国内大规模推进PPP实践,还受到一些短期内无法解决的因素的严重制约。

第一,融资平台模式是各国普遍采用的公共基础设施项目实施模式。即使在自由市场经济的美国,城市基础设施主要靠发行市政债筹资,也还存在很多代替政府融资并组织项目实施的公共机构(著名的有田纳西河流域管理局、纽约新泽西港务局)。1972年,经美国国会批准,纽约市与新泽西州政府联合出资组建纽约新泽西港务局,管辖以纽约自由女神像为中心共约1500平方英里的区域,主营业务是公共基础设施,资金来源主要来自基础设施的使用者付费及发行债券。曼哈顿所在的纽约港区是美国式自由资本主义的圣地,居然由这么一家类似平台公司的公共机构负责提供公共基础设施,而并不是市政债、PPP或私有化模式,令人吃惊!

第二,融资平台所积累的经验与能力可以继续发挥巨大作用。国内形形色色的融资平台可以分为四类。一是综合性平台,如上海城投、杭州城投、武汉城投等。发达地区的综合性平台已经积累综合优势,融资成本低、组织项目建设效率高、运营管理能力强。二是专业性平台,如京投公司、上海申通地铁集团、北京排水集团、重庆水务等,是某个特定领域的融资、建设与运营主体。如2003年成立的京投公司,截至2015年底累计完成投资达3953亿元,建成客流总量世界第一、总里程世界第二的超大型城市轨道交通网络。三是园区性平台,如上海金桥集团有限公司、苏州高新区经济发展集团总公司、西安高新控股有限公司等。它们主要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营,招商引资以及政府授权的公共服务职能。四是空壳型平台。2008年国际金融危机后,各地成立了一些资产规模小、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。从数量上看第四类平台占比很高,但从占有的有效资产规模看,实际占比并不大,并不能代表融资平台的主流。这类平台公司是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出体现。这类平台需要规范发展,其中有些可能会被淘汰或撤并。但绝对不能简单因为存在这些不规范平台,而否定所有的融资平台。

编辑:赵凡

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