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我眼中——PPP的往后余生

时间:2018-08-10 17:45

来源:中国水网

作者:田寒星

本文陈述了PPP项目需要开展建设期考核、中期评估的政策背景,并从三方面谈谈建设期考核、中期评估的意义。

歌词里这样写道:在没风的地方找太阳,在你冷的地方做暖阳,人事纷纷,你总太天真,往后的余生,我只要你!

身为PPPer,时刻提醒自己,对项目负责,目光所致,全都是你。

一、政策背景

1. 《政府和社会资本合作模式操作指南》【财金[2014]113号文】二十九条要求,“PPP项目实施机构应每3至5年对项目进行中期评估并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”。

2.《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》【财金[2016]92号】第二十五条之规定,“各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控,对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查,确保阶段性目标与资金支付相匹配,开展中期绩效评估,最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时,应及时采取措施予以纠正。”

3.《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》【财金[2016]92号】第二十七条之规定,“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。”

4.《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》【 财办金〔2017〕92号】提到,“包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。”

5.《关于开展“十三五”城镇污水垃圾处理设施建设规划中期评估的通知》【发改办环资〔2018〕724号】

依据上述印发文件,跟随项目至今的你我应该非常明确一件事:为了平滑地方财政支出,建设期考核、中期评估是必选内容,属各地州、市、县PPP中心对项目实施的监管责任。

陈述了PPP项目需要开展建设期考核、中期评估的政策背景后,我们从三方面谈谈建设期考核、中期评估有何意义。

二、建设期考核、中期评估的意义

1.进一步完善政府监管架构

就现阶段而言,政府对PPP项目设立的SPV公司管理和控制存在监管缺失、越位管理,绩效考核过于简单等诸多问题,引入建设期考核、中期评估体系,可以使政府定期、全面了解SPV公司建设、运营、财务管理等多项基本情况,从而进一步明确其监管职责和范围,强化监管力度、完善监管架构,更好的促进和规范PPP在建项目健康发展。

2.规范、提升中标企业运营管理水平

建设期考核、中期评估是对正在运营的社会资本方的全方位评价,通过建设期考核、政府可以第一时间获知项目建设情况;借助中期评估,政府可以掌握社会资本方对于项目的真实运营现状,可通过检查企业对“两评一案”、《PPP合同》、《绩效考核方案》等法律文件的依从度,发现企业在运营和管理中的优势与不足,提出调整和修改意见,倒逼SPV公司提升运维能力和绩效管理力度。

3.维护、保障社会公众利益最大化

PPP项目多为市政公用事业,是直接关系到社会公众利益的行业,建设期考核的工程质量、中期评估的绩效考核推进,可以从多个维度检查、考核PPP项目的实际执行状况,增加项目对社会公众的透明度,从而使其能够更好的为社会公众服务。

简析了建设期考核、中期评估的意义,笔者结合自己在实际工作中遇到的问题,依旧从三个方面简明扼要的谈谈建设期考核、中期评估的必要性。

三、现阶段建设期考核、中期评估的必要性

1. 项目规范性的自身诉求

结合笔者实际参与的县、市级项目,理论设定的项目建设期受主观因素影响、外部环境变化的客观因素双重影响,实际情况早已不是如此这般,如融资成本上升、设计施工修改调整、投资规模变化、财政支出发生调整等等,内外部环境已变,若要保持项目合规性,需要借助建设期考核、中期评估等部委文件予以细化并规范。

2. 前期文件编制存瑕疵,再谈判势在必行

笔者参与审核的项目在前期招标文件中描述内容为“以5%投资收益率”为项目投标标的,若按照字面理解,投资收益可理解为项目全投资收益率、项目资本金收益率、项目内部收益率、全投资内部收益率四种,谈判时到底确定的是哪一种?据考证:相关人员已离开原工作岗位,社会资本方更是换了一茬又一茬,现如今,项目建设成本、内容均发生改变,采用原先既定的投资收益率方式既不适于政府结算、也不适于社会资本方获得合理回报,通过引入建设期考核、中期绩效评估,启动再谈判机制,避免项目资本金断流,影响项目施工进度是当务之急。

3.项目支出发生变化影响地方财承支出

受政策及项目自身主/客关因素影响,前期实施方案的主要边界条件发生变化,财政承受能力报告政府支出责任势必做出调整,建设期考核、中期评估作为支持性文件,依据《预算法》相关条款要求,项目支出具体金额需要再次核定后方可报地方人大审批。

PPP项目并不是进入了寒冬,笔者也并不悲观,现阶段建设期考核、中期评估是一项势在必行的系统性工程,其目的就是纠正跑偏已久的民生项目。大多数人坚信,只有在充分评估和分析入库PPP项目的基础上,结合项目实际发生的边界条件,借助建设期考核、中期评估等基础性工作,为政府支出责任提供合法、合规支持性文件,为PPP项目实际产出引入一道希望之光。

后记

关于PPP项目绩效期考核的问题笔者有一个不成熟的考虑,请各位从理论角度提个建议:

假设投资项目合作周期20年,含2年建设期。建设成本30%纳入绩效期考核。

编辑:赵凡

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