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【独家】北环张农科:环卫行业的十大问题与出路

时间:2018-09-17 09:38

来源:中国固废网

作者:张农科

党的“十八大”以来,在习近平总书记生态文明建设思想指引下,中国的环卫行业进入了新时代,市场化步伐明显加快,新装备新工艺不断涌现,人居环境得到改善。在各方努力下,市场总量不断扩张,预计到2020年,环卫服务市场整体空间将超过2500亿元。在取得一定成绩的同时,我们也要清醒地认识到中国环卫市场化改革存在诸多困境,需要各方共同努力,继续发展壮大环卫市场,更好造福人民。

一、当前环卫市场化改革存在的问题及表现

环卫市场化改革起步于2000年,随着政府购买服务而兴起,近五年来进入了快速发展期,可以说市场仍处于发育期,属于新事物,存在问题是难免的,主要有十个方面的表现。

一是整体呈现碎片化。比如,北方某城市,将主城区的环卫服务区域分割成近20个标段,每个行政区平均分成了2-3个标段,最终有十多家环卫企业中标进驻提供服务;再比如,南方某城市下辖的行政区,将区域内道路环卫作业切分成了6个标段进行招标,而且要求投标人兼投不兼中。类似的现象较为普遍,是目前环卫市场的主流,因此导致市场呈现碎片化。无论是道路作业、还是垃圾清运、或者筛分转运,都有其盈亏平衡点,主要由作业面积、垃圾量、运输距离、作业频次等要素决定。把一个城市分割成很多作业区域,使得各种设备处于产能相对过剩状态,作业不饱和率、车辆空驶率明显上升,增加了排放、拥堵了交通、增加了成本。如果中标企业服务的标段彼此分隔那就更糟,意味着在一个城市要建立几个项目公司,组建几个管理团队,就连同属一个企业的车辆、设施因为分属不同项目公司就不能共享、协同作业。在这种情况下,没有企业愿意去增加投资,加之环卫行业低利润的实际,企业也不敢去更新车辆设备、提升作业标准和质量。另外,环境是一个系统,各种固废污染物没有区域标识,把一个城市分割成很多市场,结果没有人对这个城市的整个环境负责,仍然是“公用地悲剧”的延续,将严重地危害城市运营安全。

二是低端化发展趋势严重。据不完全统计,目前我国从事环卫服务的企业多达8000余家,绝大多数企业的规模都很小,年服务费收入超过1000万元的企业占比不到1%,很多企业就是添置几台作业车辆、廉价雇佣一支保洁队伍就开始去参与政府购买服务了。这与人们长期以来对环卫服务的专业化认识不足有关,以为环卫服务就是扫扫地、运输垃圾、挖个坑把垃圾埋了那么简单。基于这种认识,搞装备制造的、搞垃圾焚烧发电的、搞水处理的、还有玩资本的,都纷纷进入环卫行业,看重的是近年来市场持续增量,主要目的是“跑马圈地”。更多的是一些小企业,把环卫服务简单化为道路清扫和垃圾清运,至于“无害化、减量化、资源化”的基本要求根本达不到,不仅如此,渗沥液污染、非正规填埋导致的水土污染和后续安全都是重要隐患。

三是供需结构失衡。环卫市场因政府购买服务而兴起,根源在于供给侧结构与需求侧之间存在失衡问题,政府通过事业单位向社会提供的环卫服务有效供给不足,因此要借助市场的力量增加有效供给。但是,有些地方政府为人民群众购买的环卫服务并非以需求侧为落脚点的,而更多是为了甩包袱,或者是为了改革而改革,变换一下市场主体的性质,究竟在多大层面上体现人民群众的意愿,是否集中解决环卫服务中的不平衡不充分问题,目前还没有得到充分显现。随着生活水平的提高,人民群众对人居环境要求越来越高,对环境保护的关注度也越来越大,城乡环境不论面子还是里子都应该干净整洁,一尘不染;每个垃圾桶、垃圾楼都应该是干净无异味;人民群众用心分类好的垃圾都应有各自的去处;公厕要好找、好看、好闻、好用……而现在主要还是面子上的一些服务,满足于“有”、表面上“过得去”,与人民群众对于细节的要求存在较大差距。

四是履约风险加大。市场经济也是契约经济,如果双方约定事项不能充分实现,就会加大市场不确定的风险,而作为公共服务,其对城市运营安全、社会稳定的影响都是巨大的。现在主要的履约风险表现为,受地方政府债务风险影响,一些地方政府财政支付时效性、充足性受到考验,那些小规模的没有商业模式的企业,不得不退出市场。还有一些地方政府,依靠政府强势地位,通过要求项目公司增加更多服务内容来变相减少公共支出,转嫁公共服务成本,或者将历史遗留问题转移给项目公司,导致企业负担过重而不得不退出市场。还有一些企业,因为不专业、规模小、管理不善,或者当初即以低于成本价中标,导致实际中达不到政府和群众要求,甚至造成新的环境污染问题,不得不退出市场。这些问题现在比较集中于欠发达地区,也有向大城市蔓延的趋势,特别是那些碎片化市场,风险很大。像政商关系紧张、营商环境恶化、行政收费、行政罚款增多等问题,都是履约风险的外在表现,应当及时发现,加以重视,防止市场化改革倒退。

五是付费机制改革滞后。最传统的方式是事业单位体制下的基于成本付费,也就是花多少,政府拨多少。现在虽然是政府购买服务,表面上看,政府是基于结果付费的,但实际上,这个服务价格还是基于成本付费机制来的。政府根据不完全数据,算好定额,给定服务总价和单项价格。但是因为市场是分散的,尤其是当物流节点上的设施分属不同作业主体时,实际付费是在不同节点间按照固定价格实施,这就使得上下游间没有竞争关系,且每个业务链条希望垃圾越多越好:前端垃圾分类希望垃圾越多越好,这样可以拿到更多补贴;中端转运希望垃圾越多越好,这样按照吨公里计价收入就越多;末端希望进填埋场的垃圾越多越好,这样可以多挣钱。至于过程中怎么增加,猫腻就多了。总之,这种付费机制导致企业转型升级缺乏动力,项目公司只会把精力聚焦多挣钱的地方,可以数据造假的地方,无人对“减量化、无害化、资源化”负责。而且付费机制不改革,事业单位也没有主动改革的动力。

六是垃圾四分类难落地。习近平总书记亲自决策部署,主要是原有的供销社体系失效,新的模式没有建立起来,中国的垃圾分类出现原地踏步的问题。在习近平总书记科学定位垃圾四分类的思想指导下,全国各地掀起了新的样板工程,但是真正实现垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的目标,还有很长的路要走。主要表现在基础设施建设不足,前端设施简陋、数量不够、功能单一、技术含量低、主要依靠劳动力,成本很大;中端固废物流体系不健全,车辆设备更新慢,物流成本高;末端处理能力构建不全,受来自国外各种理念影响,末端重复建设、烂尾工程很多,很多设施无法发挥应有的支撑作用,而城市矿产开发基地建设得不到有效支持,使得整个末端综合处理能力构建滞后。基础设施投资具有建设周期长、专业化标准高、全口径全流程管理要求高、设施协同要求高、回报周期长等特点,不是一般企业能够实现的,也不是短期可以实现的。但是现在有些政府压缩特许经营期限,压低政府购买服务价格,导致基础设施投资回报率很低,回报周期很长,因此没有企业愿意做中长期投资规划,一些没有社会责任感的企业,就会建设低质量的甚至是“豆腐渣”工程。没有末端综合处理能力,就支撑不了前端垃圾分类;没有现代固废物流体系,就会出现混装混运,那么最终,垃圾四分类模式就难以构建起来,只能停留在样板工程阶段,没有可复制性。

编辑:程彩云

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