垃圾收费 | 香港来了，北上广深还会远吗？

　　人口高密度城市如何破局：“北上广深”们迎大考

　　随着我国大陆经济的飞速增长，人民生活水平的日益提高，加之城镇化进程的加速，与香港、台北类似的高人口密度城市在大陆开始涌现，以北上广深四大一线城市为代表的一批典型的大城市迎来了人口的急速增长。而与之相应地，大量的城市生活垃圾对原有的垃圾处理设施产生了严峻的考验，焚烧场超负荷运营，填埋场寿命紧缩乃至垃圾围城的现象开始出现。

　　图 3 2016年垃圾产生量最大的五个城市垃圾产生及处理情况分析

　　根据《2017年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，2016年我国城市生活垃圾产生量上海居首，北京次之。考虑到常住人口，人均生活垃圾产生量最大的城市为广州，深圳次之。可以看出南方城市生活垃圾的人均产量相对较高，E20研究院认为这可能与不同地域人口饮食习惯不同存在关系。结合当年各城市实际处理能力来看，广州缺口明显，且人均垃圾产生量大，垃圾围城形势最为严峻。本文仅选取人均日均生活垃圾产生量在1公斤左右的四座一线城市：广州、深圳、北京、上海进行分析。

图 4北上广深生活垃圾处理费收支情况一览

　　整体来看，北上广深人均实际缴费额均未达收费标准，收缴率仍有欠缺。四大城市相较，深圳收缴情况最好，收支短缺最小，这与其“随水征收、间接计量收费”的方式有较大关系；而人均垃圾量和垃圾处理能力短缺情况均居首位的广州收缴情况则不够乐观，虽收费标准最高，但实际收缴率较低，上门征收方式的实施效率值得商榷。另外两大常住人口超过2000万的“超级一线”城市京沪从收缴情况来看几乎未收费，而庞大的人口带来的垃圾处理费支出却遥遥领先，北京虽针对居民端开征了处理费，但近30年前的收费标准与今天的实际处理成本相去甚远，加之上门征收的低收缴率，实收金额可谓杯水车薪。

　　E20研究院在对我国主要从城市（包括直辖市、省会城市、计划单列市）进行分析后认为，整体来看经济发展程度越高的城市，其财政承受能力越强，对垃圾处理费“污染者付费”的要求程度越低，征收紧迫性越弱。然而经济发达地区人口集中度高，生活垃圾产生量巨大，一味依靠政府付费，对加快推动垃圾分类、垃圾减量化进程有害无益。随着香港垃圾收费立法工作的推进，对我国内陆类似高密度城市的垃圾收费工作起到了一定的示范作用（参考链接：宁波生活垃圾收费机制研究成果发布 固废产业进入3.0时代）。

　　为此，E20研究院对上述四个城市的收费机制设计、垃圾分类工作推进程度和末端处理设施建设情况进行了分析。垃圾收费工作的推动，需建立在各地相关配套机制齐全的前提下进行，结合长期的宣传、教育基础，不可一味邯郸学步，反而适得其反。

　　广州

　　广州作为我国人均垃圾产生量最大的城市，其处理能力和需求矛盾最为明显。因此，垃圾分类和减量工作最为迫在眉睫。同时，作为我国内陆首个实施垃圾收费政策的城市，广州市在垃圾分类和收费方面具有一定典型性。

　　分类情况

　　广州市自2010年起开始全面推广垃圾分类工作。2011年出台了全国第一部生活垃圾分类规章制度《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，再一次走在了全国垃圾分类工作的最前端。自2012年起，市领导班子成员每年进行一次全市动员大会，号召全市居民积极参与垃圾分类。2015年起，广州市开始在社区、街道等进行垃圾分类试点工作，并取得良好效果。目前，广州市调整了垃圾分类工作的管理协调机制，垃圾分类工作已覆盖60%以上人口，在832个社区开展定时定点分类投放，优化了978条收运路线，与1200家餐厨单位签署了征收协议并创建了655个餐厨垃圾收运点，升级改造了91座中小型压缩中转站。另外自2017年起，广州市开始执行机关、企事业单位的强制分类工作，并于9月起开始对垃圾分类进行执法，已于10月起开始处罚，至今已开具40份整改通知。广州市已将垃圾分类效果纳入机关单位的绩效考核范围之中，充分利用绩效考核杠杆带动员工主动、积极、正确进行垃圾分类。广州市高度重视垃圾分类工作的宣传工作，走进学校、单位和家庭进行宣传推广，并于每周六进行专题宣传。广州市还组织了执法者、家政工作人员、导游等一线作业人员进行垃圾分类的相关培训，力求将生活垃圾分类的理念带入居民的生活工作之中。同时开展了“小手拉大手”的宣传活动，将垃圾分类带入中学、小学、幼儿园。

　　收费情况

　　广州市早在上世纪五十年代起就已开始以10元/户/月的标准向居民征收清扫保洁费。而垃圾处理费的收取则是从2002年开始实施，收费标准为定额收取居民5元/户/月、单位7.5元/桶。由于垃圾处理有一定的公益事业属性，广州市垃圾处理收费的性质为经营服务型收费。这也使广州市成为了我国第一个实行垃圾处理收费制度的城市。由于实行最早无例可循，收费标准的制定仅考虑居民、单位等的交费承受能力，并未进行成本测算。最初广州市对垃圾处理费采取“收支两条线”的管理方法，由区级相关部门直接上门收取，收到的垃圾处理费用上缴市级财政，用款再由财政二次分配下拨。上门收缴的方式效果差、效率低，导致广州市垃圾处理费实行数年来，收缴率持续走低。后广州市对此做出调整，将垃圾处理费与清扫保洁费合并征收，共计居民15元/户/月，由街道进行征收。同时对“收支两条线”的管理方法做了相应修改，收缴的垃圾处理费直接由街道保管、利用，不再上交财政部门，但同时，财政不再给予收费补贴。两费合收有效地提高了垃圾处理费的收缴率，同时收费由街道自行支配利用也为垃圾处理费收缴工作带来激励作用，至2010年左右，收缴率有所提升，但仍不足三成。据E20研究院调研，2015年广州市收缴垃圾处理费共计约1亿元左右。广州市生活垃圾集中处置设施距市区较远，平均运距达85公里往返，垃圾清运车辆平均每日仅能往返运输2次，运输成本极高。根据2015年数据统计，广州市生活垃圾运输的成本就达到2亿元，收缴的垃圾处理费尚不足运输成本的一半，距覆盖生活垃圾处理全成本差距甚远。

编辑：刘影