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薛涛:如何做好PPP?

时间:2019-01-30 16:07

来源:项目管理评论

作者:薛涛

回顾本轮PPP2.0阶段至今所发布的各类PPP规范文件,虽然对具体应用领域进行了简单的列举,但在具体针对性上仍有提高空间,尤其在一些新领域(如农业领域)更是如此。未来,主管部门在这方面还有许多工作要做。其中,还一直存在一个障碍,就是当前分类方式适应性的不周全。

回到目前最官方的分类语系,是财政部与国家发改委关于PPP各自所发布的纲领性文件:财金〔2014〕113号文中“使用者付费、可行性缺口补贴和政府付费”的分类方式和国家发改委〔2014〕2724号文中“经营性、准经营性和非经营性”的分类方式。这种分类本质上是按照是否需要财政补贴进行简单划分。用大白话来讲,这两种分类方式的基本逻辑是按照“财政给钱”“财政给点钱”和“财政不给钱”进行划分。

E20市政环保PPP四分类格局

我们感觉用财政部的分类及后面追加的简单分类补充都无法揭示PPP项目的核心逻辑,以及企业参与PPP过程中所面临的挑战和风险。

E20研究院对PPP的研究更关注其对整个产业的影响。针对市政环保领域,我们提出市政环保PPP四分类理论(捆绑商业因素的复合型项目在逻辑上与a类项目接近)。据我们观察,这样的分类方式对其他领域如何做好PPP同样具有借鉴意义。分类格局如图1所示。

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图1 E20市政环保领域PPP分类格局图(简单分割)

a类:政府监管型特许经营领域。供水PPP(股权合作为主,燃气、供热PPP性质很类似)、(不依赖政府回购的)地下管廊。

b类:政府购买型特许经营领域。污水厂BOT、垃圾焚烧厂BOT、垃圾填埋厂BOT、餐厨处理厂BOT、污泥处理厂BOT等(上述项目可能捆绑包含前端收集运输)。

c类:非特许经营的政府购买型PPP(PFI)。管网融资建设、不含污水厂的黑臭水体治理和海绵城市土壤修复农村污水或垃圾治理等。

d类:不含融资和基础设施建设的PPP化的政府购买服务。垃圾清扫或收运(不含收运站融资建设)、城市水体维护、环境监测服务、基础设施的委托运营服务。

重新分类后看“PPP四化论”

2017年8月1日,时任财政部副部长史耀斌发表《在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》。回顾史耀斌所说的PPP在推进过程中所遇到的“四化”问题,其中与运营直接相关的“重工程、轻运营”问题在目前的规范中并没有得到进一步的厘清,这与我们当前的官方分类中没有“运营”定义直接相关,这也凸显出重新分类的重要性。在史部长讲话的一年多前,我们通过分类即指出c类PFI项目很可能会导致“重工程、轻运营”的可能,并认为绩效捆绑(具体可参见92号文的规定)可能是弥补措施之一。

适用范围泛化

史耀斌讲话中如此描述 泛化问题:“一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP,借助有关部门和金融机构对PPP的‘绿色通道’,实现快速审批和融资,会绕过相关产业政策监管,影响宏观调控效果。”

大家可以注意到,泛化问题大概率出现a类性质的领域,过度使用商业捆绑,甚至将商业项目直接作为PPP项目来实施。a类PPP项目和商业项目有一个共性特征,即需求风险由社会资本或企业承担,而泛化的结果是本应该通过市场持续公平竞争的商业项目却利用PPP获得了不正当的垄断权力,容易产生官商勾结,并妨碍市场公平竞争。

类似地,在环保领域,泛化的问题也曾险些出现。某大气治理公司发布公告,与政府签订在大气领域利用PPP治霾的合同,项目规模几十亿元。工业排污是商业领域,政府无权授予该大气治理公司垄断治理权力。

支出上限虚化

史耀斌讲话中提出PPP发展不规范的问题之一是支出上限虚化问题,“对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定,一些地方政府认识不到位,把关不严、执行不力,还有些地方政府能力不匹配,对当地财力和支出责任测算不准确,导致财政承受能力论证流于形式,失去了‘安全阀’的功效,很可能加剧财政中长期支出压力。”

支出上限虚化的问题,主要指的是地方政府不重视财承程序,甚至为扩大融资规模突破融资限制而刻意做大财政预期收入或遗漏财承涵盖范围等现象。但是,伴随着PPP的深入规范,另一个问题凸显出来,比如按照财政部、住建部、环保部、农业部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)的要求,当政府面对污水、垃圾新增或存量转让项目时,却发现财承空间已经用完,无法采用PPP模式。这种情况体现了本轮PPP各种规制文件之间容易出现矛盾的现象。

造成这个结果的本质原因,依然是当前的PPP分类不尽合理。实际上,正如前文所述,对于刚性的运营类项目(如市政环保类的污水、垃圾、环卫支出),在其设施规模和服务档次合格的情况下(这个应该有严谨的可行性研究程序来确定和控制,而不是通过财承),这类支出与政府隐性负债并无关系。

如果不允许PPP,在环保刚性要求的情况下,地方政府仍然必须安排相应支出给本地专营企业或者事业单位(如环卫),这部分费用并不会因为财承制约而不发生。因此,这类PPP支出费用,本就不应该纳入财承10%限额考虑。未来,至少污水BOT、垃圾BOT和环卫这样的b类和d类PPP项目支出应该如此安排。

对于纯粹的a类PPP项目,如果是不涉及财政补贴的完全使用者付费PPP模式,当然也不受财承限制。而说到财政这些刚性公共服务支出中部分应由居民最终承担的部分,按照发改委最新的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(发改价格规〔2018〕943号),已明确污水厂厂区范围内成本由居民承担,垃圾处理和环卫成本相关的垃圾处理费收取尚在探索中,边界还不清楚。

由此可见,以控债为目的的防范“支出上限虚化”的范畴应该主要针对我们分类中的c类项目(这是最容易导致隐性负债的PPP项目类型),或者采用可用性付费或影子价格模式,导致a类项目性质变化为政府付费的PPP项目类型。

编辑:徐冰冰

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