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财税78号文的“事与愿违”?为何管理合力变成了管理叠加?

时间:2019-05-15 09:04

来源:原力财税

作者:愚老人

编者按:《财政部 国家税务总局关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》(财税〔2015〕78号)(以下简称78号文),对环境问题改善发挥了积极作用。然而由于缺乏多部门管理力度、管理程序、管理目标的系统协调,由管理合力变成了管理叠加嵌套,带来了严重问题。

党的十八大以来,以习总书记为核心的党中央高度重视生态文明建设和环境保护。习总书记多次强调生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计,李克强总理要求各部门要坚持统筹兼顾,协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护、协同发挥政府主导和企业主体作用、协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战。

在这种背景下,跨部门协作形成环境执法管理合力成为国务院各部委共识,财政部 国家税务总局联合下发了《财政部 国家税务总局关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》(财税〔2015〕78号)(以下简称78号文),奖罚并举,规定企业提供符合《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》的产品和服务可以享受增值税即征即退优惠政策;同时为了配合提高对环保违规处罚力度,文件第四条规定纳税人,违反税收、环境保护的法律法规受到1万元以上处罚的,自处罚决定下达的次月起36个月内,不得享受增值税即征即退政策。该文件有力的配合了环保执法,加大了对违反环境保护法律法规行为的惩罚力度,对环境问题改善发挥了积极作用。然而由于缺乏多部门管理力度、管理程序、管理目标的系统协调,由管理合力变成了管理叠加嵌套,带来了严重问题。

一、政策执行结果与政策目标相悖

财政税务协同环保执法的最终目标是促进环保事业发展,推进环境友好型社会建设,而非处罚。当前我国污染治理仍以政府主导为主,治污成本多数最终由政府买单,政府通过与企业签订BOT协议,引入社会资本参与环境治理。为了实现规模经济,降低治污成本,政府会适度控制治污企业数量,并监控治污成本,控制治污企业盈利水平,以污水处理和固废处理行业为例,一般同一县市只有一两家企业,当地政府动态调整治污收费标准,治污企业在享受国家各类税收优惠政策的前提下,保持中等偏低的盈利水平,这也是一直以来对这个行业实施免税或退税政策的原因。

随着中央对环境问题的关注度不断加强,环保部门对治污企业的管理标准日益提高,管理程序更加严格规范,一方面我们看到我国的环境问题日益好转;另一方面我们也看到,受到环保部门处罚的企业越来越多,其中包括对企业恶意违规,造成环境伤害后果行为处罚;也包括对企业管理疏忽,违反了环保部门日常管理程序性规定,没有实质性环境危害行为的处罚。在政策执行过程中基层财政税务部门依据78号文,只要罚款1万元以上,就取消企业36个月的增值税即征即退权。在这先不区分企业违反动机,如前所述治污企业利润水平低,所以国家才出台相关税收优惠政策,引导社会资本进入,停止36个月即征即退增值税,给企业带来的损失往往几百万几千万,易造成企业生产经营困难,带来更大的潜在环境治理风险,这显然有悖于政策初衷。

二、与行政处罚一事不二罚的原则相悖

《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。如果企业违反环保法律法规,环保部门已经给予了一次处罚,财政税务部门再次给予停止36个月即征即退增值税的处罚,从文字上看似乎并不是罚款,但减少了企业利润,减少了现金流入,实质效果完全等同于罚款,与一事不二罚精神实质相悖。

三、与过罚相当原则相悖

《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。2015年1月1日生效的《中华人民共和国环境保护法》被称作有史以来最严厉的环境保护法,当年全国主要地区立案715起,罚款5.6亿元,平均罚款额80万元左右,配套停业、关闭、拘留等处罚措施,加上国家环保督查组的巡视检查,对环境违法打击震慑力度足够强劲,在这种高压态势下以1万元左右的处罚显然是情节极其轻微的违规处罚,然而停止即征即退权利,通常带给企业的损失是几百万到几千万,也就是环保部门基于危害后果给予企业几万元的罚款,财政税务部门作出的二次处罚却要百倍千倍。我们完全有理由相信,作为国家环境执法的主责部门对企业违规处罚是理性的公正的,是符合过罚相当原则的,那么财政税务基于环保主罚,做出的二次处罚就明显违背了过罚相当原则。更何况很多时候,环保处罚是预防性教育性处罚,企业行为并没有形成环境危害;显然78号文有悖过罚相当原则。当然如果财政税务部门辩称“停止即征即退” 不是罚款,那只能无语了。

四、税收执法与环境执法管理的嵌套增加管理协调难度

78号文要求财政税务部门依据环保部门的处罚,作出停止企业36个月即征即退增值税权利,优点是形成跨部门环境监督管理合力,弊端是两部门管理重叠,需要系统的考虑部门之间政策的协调性,极大增加了部门管理协调难度。

综上建议“上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”,各部门各司其职,减少管理重叠和嵌套,防止管理合力变成简单的管理叠加管理嵌套,违背管理初心。

(原标题:财政税务环保管理合力变成管理叠加)

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编辑:赵凡

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