从传统环卫到城市管家 万亿市场背后的四个问题

自上世纪八十年代环卫市场化探索以来，几十年间，环卫行业是如何从道路清扫保洁发展成如今的城市服务？深圳作为城市管家模式的典型代表，是否预示着城市管家将火爆全国，成为不可阻挡的未来趋势？目前的发展，尚有哪些问题有待完善？

近期，总预算约19亿的重庆巴南区城市大管家一体化服务项目和总服务费近15亿元的深圳龙华区大浪街道办事处城市管家项目均开始招标，而就在此前不久，深圳龙华区和龙岗区的4个城市管家项目刚刚定标，总金额超过37亿。经中国固废网不完全统计，这两年内，深圳已经定标的城市管家项目已经将近120亿。在深圳之外，广东其他城市以及湖南、江西、重庆、天津等地均有城市管家项目定标或招标。城市管家俨然已成环卫市场热点和未来的发展方向。

自上世纪八十年代，环卫市场化探索以来，几十年间，环卫行业是如何从道路清扫保洁发展成如今的城市服务？深圳作为城市管家模式的典型代表，是否预示着城市管家将火爆全国，成为不可阻挡的未来趋势？目前的发展，尚有哪些问题有待完善？

城市服务:传统环卫的探索与进化

上个世纪80年代中期开始，北京、上海等地率先进行了一些环卫市场化的探索。

2002年，建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，开放市政公用行业市场；2006年，《关于印发中国城乡环境卫生体系建设的通知》和《中国城乡环境体系建设》白皮书等文件出台，明确提出要加快环境卫生市场化运作步伐。

从2012年起，随着十八届三中全会的召开，以及《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）等政策的发布与实施，公共服务市场化逐步深入，全国各地开始实施“管干分离”，同时随着“城市管理市场化”概念被明确，环卫服务内容被进一步拓宽，传统的环卫边界逐步被打破。环卫市场在传统环卫服务的基础上进行了更多的探索与更大的拓展，“从小范围试点到大面积推广、从个区域分散到大区域统筹:

横向上，一些地方在传统环卫服务的基础上，纳入了更多城市服务的内容，比如园林绿化、地下管网、市政道路维护、交通设施管理、公园管理、水体维护、政府物业服务到城市停车等公共空间整体市场化管理服务。纵向上，在垃圾收集、运输之外，将垃圾分类，以及焚烧厂、填埋场以及湿垃圾处置厂在内的末端处理设施也纳入环卫企业的服务合同之中。同时在地域上，一些地方突破了传统环卫较多地域分割的状况，将更大面积的城市区域统一打包给一些有实力的市场化企业集中运营。

环卫+、大环卫、环卫一体化、大市政管养等热点概念，成为这种新型发展模式的不同注脚，城市管家服务在此基础上逐步成型。其中，2017年的广东东莞和山东荣成案例，成为国内环卫市场从传统环卫服务向城市管家服务转型初期的探索与发展的典型样本。

2017年6月，东莞“松山湖城市综合管理服务项目”招标，该项目采取了“城市综合管理模式”，将绿化养护、保安服务、环卫保洁以及市政设施维护四大类30多个小项打包在一起进行社会服务采购。

2017年8月，山东荣成市探索环卫+模式，将全市涉及环境卫生方面的工作全部纳入环卫部门统一管理，在传统环卫清扫、垃圾清运基础上，增加了扬尘污染治理+渣土车辆管理+商品混凝土预拌站+公交候车厅+城际铁路站物业+数字化城管+除雪防汛；农村环境卫生管理+镇街驻地+干线公路+河道沿线+铁路沿线+公交站厅牌等诸多城市服务内容。

在此期间，很多城市先后推出了众多的此类项目，一些领先企业也提出了自己的“市政管养、绿化养护、环卫保洁”三位一体服务体系，构建起市政、环卫、绿化、河道、管网“五位一体”的管养一体化综合平台。

在E20研究院固废研究中心负责人、固废领域首席研究员潘功博士看来，环卫服务由传统环卫清扫保洁服务向园林绿化、道路管养、厕所看护、水域管理、停车管理等城市公共服务内容横向一体化发展，环卫作业边界的拓宽，产业链的延展以及业态升级，符合政府的管理预期和行业的发展要求。

市场化不仅加快了环卫行业发展的步伐，也让环卫从传统业务快速向内容更广泛、质量要求更高的城市服务进化。

深穗引领:“城市管家”风靡全国 

2018年5月，横琴新区管委会联合万科物业利用创新社会治理模式，打造了全国首个“物业城市”，通过“大数据平台赋能城市智慧运营，搭建整体布局与立体服务。

2019年初，借鉴“物业城市”模式，深圳福田区华富街道两个小区率先启动“物管城市”模式试点建设，将环卫、绿化管养、勤务管理、数字化城管业务等所有城市管理业务委托给深圳市万厦居业有限公司统一管理、运营。最后，华富街道的实践效果获得政府的认可。2020年1月，深圳市全面推进城市管家模式，要求“全市各区分别选出2个街道”，领全国之先，“城市管家”的概念也在全国及行业得以广泛传播。

综合起来，“城市管家”是指统筹整合环境卫生、绿化管养、市容管控、数字化城管等城市管理服务，委托专业的物管企业开展市政一体化运营，以构建“管理+服务+运营”的城市治理新模式。

在城市服务全国开花之初，一些环卫领先企业为适应新形势，强化市场认知，抢占行业生态位，主动将公司名称冠以“城市服务”。2017年4月，北控环境投资(中国)有限公司正式更名为北控城市服务投资(中国)有限公司（下文简称“北控城市服务”）；2019年11月11日，滨南生态环境集团旗下康健环境正式更名为滨南城市环境服务集团有限公司；2020年4月13日起，北京桑德新环卫投资有限公司更名为启迪城市环境服务集团有限公司；2020年12月30日“环卫第一股”侨银股份公告称，公司中文名称正式由“侨银环保科技股份有限公司”变更为“侨银城市管理股份有限公司”（下文简称“侨银股份”）。均显示了其顺应时代的前瞻布局与打破传统边界、聚焦城市服务的决心。

侨银股份董秘李睿希介绍，环卫就是为政府进行公共服务，服务内容必然要随着市场的需求而变化。当有新的需求时，在传统环卫基础上做服务增项，可能是最便捷和具性价比的做法。从这点来说，环卫+、环卫一体化、大市政管养、城市管家等，虽然也有一些细微的差别，本质上其实都一样，它们是传统环卫业务的升级，都是城市管理的一环，为了更好地满足城市管理的新需求。

为推进“城市管家”，龙岗区龙岗街道办事处甚至提前于5月底终止（解除）了龙岗街道大件垃圾收集清运资源化处理服务项目、市政公共厕所管理服务等12个项目的合同，以让城市管家项目中标供应商提前进场。

根据克而瑞物管统计，截至6月份，深圳市全市74个街道已开标31个“城市管家”项目。根据作者统计的23个项目来看，其中分别有“物业城市”、“城市管家”、“物管城市”等不同的叫法。部分项目可见下表。

在深圳推进城市管家模式同期，广州也借助物业城市的经验，同步探索城市全域服务模式，以打通中心城区、城乡结合部、农村等区域城市管理全部形态，进一步整合区域容貌维护、绿化养护、综治巡查、“六乱”治理、垃圾分类、老旧小区物业管理等多方面管理服务。

2021年底，广州市印发《关于开展镇街全域服务治理试点工作方案》，根据实际情况，将部分政府行政管理和行政执法以外的服务性、事务性工作委托给第三方服务企业实施，让企业承担城市管理“大管家”的角色。通过盘活闲置公共资源和导入产业等方式，在政府不增加财政负担的前提下，让企业自我“造血”提高营收，向市民提供高质量公共服务的同时也为基层政府减负，实现降本增效的目的。

2022年4月1日，广州召开镇街全域服务治理试点工作动员会议，全面启动全域服务治理试点工作，选取了全市18个镇街（片区）作为第一批试点单位开展全域服务治理。截止目前，全市各区试点镇街“城市大管家”项目已陆续入市。6月6日，广州专门成立了城市服务运营协会，以进一步推动全区域、全周期、全要素的全域服务治理落地。

深圳、广州之外，同期全国其他多个省市如重庆、山西、安徽、天津、山东、江苏、上海等地也有不少“城市管家”类项目落地实施。这几个月，中国固废网报道的就有如下项目，项目总服务金额超过125亿元:

同场争雄:环卫企业与物业企业成主力军

从管理者角度，“城市管家”模式，将政府的一些公共服务内容统一打包给专业企业，一方面客观上有助于减轻当地政府在此的环卫和公共服务压力，另一方面也有助于让专业的企业做专业的事情，由政府制定统一的考核标准，统一支付，有利于节省开支、提升工作效率，提高工作质量，满足日益精细化的城市管理和环卫服务要求，是当地城市综合管理水平提升的表现。

在市场方面，“城市管家”模式，服务内容从传统环卫延伸到圾收转运、垃圾分类、公厕维护、绿化管养、管网养护、水域保洁等其他环保领域，也将道路养护、公共停车管理、市容巡查、数字化城管业务等城市管理内容纳入服务范畴，符合市场综合化发展的趋势——在项目专业细分的同时，也逐步向横纵更深的层次发展。环卫发展这么些年，市场日益成熟，竞争加剧的同时，头部企业愈加壮大，“马太效应”逐步凸显。“城市管家”以更多内容、更大区域的业务打包方式，适应了并体现了这一特点。

在“城市管家”模式下，跨界环卫的物业企业也借力得以快速发展。

在前面深圳项目的统计中也可以看见，10家物业企业及具有物业企业背景的企业中标了15个项目，5家环卫企业中标了另外9个项目。无论从企业数量还是获取的项目数量，物业企业都占据了绝大多数。

对此现象，有行业资深人士介绍，一方面是当前很多城市管家项目借鉴了物业城市的概念，特别是深圳，从缘起上就有利于物业企业参与。在实践中，很多服务内容也都在物业公司日常的业务范围之内。城市管家，对于物业更多的挑战在于从墙内业务走向墙外，对一些内容的服务的专业性和对企业内部的管理能力要求更高。

但因为很多中标的物业企业都是比较成规模、作业成熟、经验丰富的品牌企业，有不少甚至是背靠房地产龙头企业的全国性物业领先品牌，如万科、碧桂园、保利物业、雅生活等，实力相对更加雄厚。在市场变化的同时，它们利用成熟的市场化经验和既有资源，快速抓住时机进行业务提升与改造。

如碧桂园，2000年，以并购方式，相继将环卫行业年度十大影响力企业满国康洁和福建东飞收入麾下，强势进入环卫市场，一举成就领先者地位。2021年，其与清华大学团队、中国城市建设研究院环境工程设计研究院、TalkingData等智囊合作，发起“城市治理智库联盟”建设，与阿里云、商汤等组建“城市服务生态联盟”，共同进行产品开发与供应链整合;

而万科物业旗下、专为城市服务的万物云城，截至2021年12月31日，业务已辐射全国22个城市，项目数量合计达47个。在“物业城市”上形成了相对成熟的服务步骤“四步法”，建立了“管理+服务+运营”的全流程业务;

世茂服务则在城市管家的基础上提出“城市空间管家”的概念，探索将城市道路等开放大空间的业务作为基点，希望后期可以挖掘和拓展场馆、公园等小空间的赛事运营、场地运营，以及节能服务等更纵深的项目服务。

在物业企业之外，获取城市管家项目的另一个主力军就是市场化的环卫领先企业，比如上图中也可以看到的侨银股份、盈峰中联环境、北京城市服务、北京环境、启德环境等。

侨银股份不但是国内传统环卫的市场化领军者，也是国内城市服务业务的先行者，早在2016年，侨银股份就已经在城市服务市场布局，并于2017年中标了当时行业最大的云南昆明官渡区环卫PPP大单，服务及金额67亿元;2000年中标了33.3亿元的贵州都匀市城乡环境提升服务一体化项目、近60亿元的保山中心城市环卫保洁及园林绿化管护服务项目等，并于同年单独中标了湖南湘潭市城区公共停车场和停车位特许经营项目等。2021年共斩获15个亿元级环卫项目，总金额合计超178亿元；竞得年内单个项目中标额最高的城市大管家项目――61亿元的蓬江区城乡环卫一体化特许经营项目。

盈峰中联环境也是很早就进入城市管家业务并颇有斩获，2020年度，盈峰中联环境就拿下了当时最大的环卫项目——78亿的深圳市宝安区新安、福永和福海街道环卫一体化PPP项目，以AI、5G+、物联网、大数据赋能传统环卫行业，探索并实践“城市管家”新理念、新技术、新装备、新标准、新模式。

据中国固废网不完全统计，今年上半年，盈峰中联环境共中标了11个亿级项目，总金额达到49.12亿。(具体可见:上半年亿级环卫项目总投资587亿！)

北控城市服务是北控水务集团旗下环卫业务的主力军、北控环境资源的子公司，2017年就改名为城市服务，定位于国内“领先的全产业链专业城市综合服务商”，也是国内环卫市场的领先者和城市服务的先行者。从去年地开始至今，已经在深圳一个区拿下了三个城市管家项目，总服务费接近30亿元。

因为市场特性，虽然传统环卫正在升级为城市服务，但在很多地方，仍存在项目碎片化的逆发展状况。结合相关报道和市场观察，目前城市服务市场，主要是全国领先的环卫市场化企业和知名的物业企业唱主角。

在竞争之外，环卫上市企业+物业的合作模式也或将越来越多。

而之前曾受关注的水务固废业务企业，环卫装备企业以及园林绿化企业，在这轮向城市服务的升级中，逐步淡出热点之外。

另有一些当地的物业企业和国有企业，也在积极地加入其中。

如上文提到的深业物业，就是深圳市国资委直属深业集团的直属企业。成立于1983年，经过两轮重组整合，正式形成物业管理、商业运营、智慧园区、物业城市四核驱动的发展格局，业务遍及全国50多个城市。另一家天健城市服务公司也是深圳国资委控股的上市公司天健集团的全资子公司。成立于1991年，业务立足深圳布局全国34个城市。借助当地政府的助力，这些企业未来也或许能成长为市场重要的发展一极。

机会与挑战:未来万亿市场背后的四个问题

从传统保洁升级到城市服务，企业服务作业的内容增多，整个服务市场的体量也上升到了一个新的高度。E20数据中心统计显示，2020年环卫市场化项目中，以服务城市为主的环卫市场化项目数量约占到全部数量的60%，市场份额约占整体的66%。据E20固废研究中心测算，2025年，我国环卫服务市场有望超过4000亿元。

内容超越传统环卫服务范围的城市服务，必将带来更多的市场机会。采访中，一些行业人士认为，未来五年，以传统环卫为基础延伸的城市服务市场体量有可能突破一万亿的规模。而红杉资本预测，到2035年城市服务市场规模将逾2万亿。 

无论丛政府面还是企业面，当前，城市管家业务无疑正备受关注，也被认为代表了行业发展的未来趋势。在多方参与的背景下，竞争或将更加激烈，而当前存在的一些问题也需关注和解决。

近几年，在传统环卫之外，各地政府分别以环卫+、大环卫、环卫一体化、大市政管养等不同概念扩大环卫范畴，进行实质的城市管家服务，虽然城市管家册初心是为了满足城市管理包括环卫服务日益提升的专业化、精细化要求，但整体上仍缺乏长远、统一的行业规划，什么城市问题都往传统环卫业务上增加，什么城市服务都想着一起打包，既要做好清扫保洁、园林绿化，也要做好道路养护、停车管理……更多的业务内容和更大的业务范围，势必也会加大对管理服务的专业化和精细化的挑战。如果服务企业的能力跟不上，最终可能适得其反，使得作业质量难以有更好的保障。有的公司，也可能会为了节省成本，将诸多任务加之于基层员工一身，加大一线职工的从业负担。

同时，相比传统的环卫服务，城市管家项目对政府统一管理、统一考核的要求也会更高，在当前条块分割管理的现状下，如何协调、平衡不同部门及区域之间的力量和利益，也将是一个重要的挑战。

在城市管家业务综合的趋势下，市场向龙头企业集中的趋势自然会得以加强，这对于整体市场的成熟和发展有促进作用，却也让更多的中小企业面临更残酷的生存环境。

为了快速占据更大的市场化，借助智慧科技提高管理效率和控制成本成为了物业公司拓展业务、扩张规模的主要手段，通过人工智能、大数据、5G及物联网等高科技实现效率高的管理，提高环卫企业运营效率，降低管理成本。智慧环保势必成为越来越多环卫企业重点布局的领域未来，智慧管理将成为城市管家的核心竞争要素之一，智慧环卫系统将更多地被应用于城市综合服务体系之中，机械化、无人化也将成为市场的重要发展方向。传统人力密集型的行业状况必将被重构，很多老一辈的环卫工人或将被被迫下岗。如何将科技发展变为提升管理服务效率和质量的工具，如何实现其与保障就业之间更科学合理的平衡，也是留给企业和政府重要课题。

参考文章:

何俊峰:广深城市服务发展引领全国，头部物企或将持续受益，克而瑞物管，2022-06-21

深圳三城市管家项目相继开标，总投资约30亿，中国固废网，2022-07-29 

谷林:从传统环卫到城市服务，6类企业谁将胜出，中国固废网，2022-01-10

谷林:从西安环卫项目再说起：物业龙头企业或成未来主力，中国固废网，2022-05-05

以“全域治理”理念——福田区推进“物业城市”改革创新，深圳特区报，2021-05-17

Ivy:“城市管家”是环卫市场化的未来吗,环卫科技网，2022-08-21

刘智信:探讨新公共管理视角下的市政设施管养体制，商讯，2021年7月中

E20固废研究中心:2025年环卫服务市场 有望超过4000亿，中国固废网，2021-03-03

广州18条街道试点全域服务，广州日报，2022-04-09

陈伟浩:上半年亿级环卫项目总投资587亿！中国固废网，2022-07-04

编辑：李丹