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基础设施投融资模式新探之一:逻辑与出路

时间:2018-09-18 09:54

来源:水木PPP

作者:刘世坚

仍以TOD和产业新城为例。TOD的理论体系相对完整,相关理念在轨道交通业内也可谓深入人心,国家和地方都不乏政策背书,但是实操层面却举步维艰。而反观产业新城,情况恰恰与之相反。产业新城的理论体系并不十分完备,中央和地方也并未专门出台与之相关的政策法规,但是凭借着理念先行、实践先行,这个领域不仅有大批项目先后落地实施,而且还在合规层面对与之有关的政策形成了倒逼效应。二者之间的对比十分鲜明。之所以形成这种局面,并非理论研究和理论体系的搭建无关紧要,而是因为相关投融资模式和项目实操所需要面对和纾解的问题过于复杂,各方(特别是政府方)态度也过于急迫,并且涉及到大量存量资产处置,以及不同利益主体之间关系的梳理与博弈。在此情况下,纯粹做增量的产业新城,确实比增量与存量并重的TOD或TOR(Transit-Oriented-Renewal,“公共交通引导城市更新”)更容易取得进展。但是产业新城模式的可持续发展,仍然有赖于理论体系的搭建,以及政策与法律体系的配套。该补的课还得补,否则前景难料。

2. “EOD+PPP”及XOD相关理念有助于促成基础设施投融资机制体制的突围。

2018年8月31日,生态环境部印发《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革,推动经济高质量发展的指导意见》(环规财〔2018〕86号),明确倡导“EOD”理念,强调探索开展生态环境导向的城市开发模式,推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展,创立试点并予以支持。同时提到加快出台《关于打好污染防治攻坚战推进生态环境领域政府和社会资本合作的实施意见》,采取多种方式支持对实现污染防治攻坚战目标支撑作用强、生态环境效益显著的PPP项目。“EOD+PPP”的概念引人瞩目。(旧文参阅:PPP相关新规回顾与简析(20180827-0902))

基础设施项目如需形成对资金瓶颈的有效突破,并不由此引发地方债务风险的重大关切,需要理顺前文述及的理论、理念和项目实践之间的关系,并通过政策引导和项目试点的方式实现突围。在这方面,生态环境部已经迈出了重要一步。不过考虑到PPP模式目前所面临的调整压力,这个政策导向确实来得略晚。倘若能早一到两年出台,局面应该大有不同。尽管如此,我们还是要给生态环境部一个大大的赞。

EOD理念以及与之同源的TOD、TOR、XOD等等(以下统称“XOD”),无论是否与PPP模式相结合,都有望从以下两个方面弥补传统基础设施投融资方式及理念的先天不足,值得推广并付诸实践。

其一,关注并解决一个本质问题,即基础设施项目所需资金从哪里来,到哪里去,又从何处回收以保持可持续发展的问题。唯有建立合理可行的溢价回收机制,实现基础设施外部效应内部化,基础设施项目对于巨额资金的初始要求、使用效率及后续补给的循环需求才有活水之源,否则必将成为长期吞噬政府财力的黑洞,与日俱增,难以为继。

其二,符合基础设施投融资需要遵循的“四可准则”——项目可行、财政可承受、融资可到位、回报可实现。

首先,项目可行。以XOD理念推行的基础设施项目,更易扩展并发挥此类项目的外部效应,促进项目自身与外部环境之间的协同发展,从而优化和增强其可行性。

其次,财政可承受。XOD注重基础设施外部效应内部化的实现,强调基于基础设施建设和周边土地及相关资源利用一体化的理念,从设计合理的社会经济布局入手,以“多规融合”的综合性规划提高社会、经济、生态基础设施投入效应,全面改善生产环境和生活质量,从而带动周边土地及相关商业资源的较快增值,并反哺基础设施的持续投入及运维,缓解政府的财政压力,最终形成基础设施投资与其外部效应受益者之间自我强化的正反馈关系(旧文参阅:“XOD+PPP”模式简析及相关政策建议)。

再次,融资可到位。XOD理念及相关设计对于政府付费资金来源的拓展,如能在政策导向及制度设计层面获得充分保障,则前文所述的基础设施投融资内在逻辑可以得到进一步的强化,基础设施项目的可融资性也会水涨船高。

最后,回报可实现。基础设施外部效应的受益者并不局限于基础设施的直接使用者。所有受益群体实质上都可以视为基础设施的使用者,而XOD理念设计之下的受益者负担制度,在广义上也属于使用者付费的范畴。类似污水处理垃圾焚烧项目,表面上的付费主体是政府,但取之于民,用之于民。通过扩大使用者的覆盖范围,增加政府付费的资金来源,XOD可以使得基础设施项目的投资回报可望亦可及。

如果我们能够在一定范围以内重构基础设施投融资体制机制的主流理念,并以项目试点的方式突围,促发相关政策导向与执行层面的联动,未尝不可以在后PPP时代为基础设施投融资找到一条新路。

作者简介

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刘世坚,现任北京清控伟仕咨询有限公司总经理,是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家,同时担任中国PPP咨询机构论坛理事会副秘书长、中国国际工程咨询公司战略研究院第二届专家学术委员会专家、联合国欧洲经济委员会城市轨道交通项目PPP国际标准制定委员会专家、国家发改委基础设施与公用事业特许经营法立法小组成员、环境部环境规划院PPP中心专家委员会成员、亚洲开发银行注册专家、E20产业研究院特约研究员。

刘世坚自1998年开始从事境内外基础设施项目投融资业务,全程参与了诸多经典PPP项目的运作与实施,并深度参与PPP立法工作,分别为国务院法制办、国家发改委、财政部、证监会及多个省市提供PPP立法建议,为国家部委、证券交易所及各省市组织的PPP培训班授课近百场。目前,刘世坚正在为西安提供全市PPP综合咨询服务、为西安市城市轨道交通项目提供总体投融资规划咨询服务,并作为专家受邀参与世行贷款2018~2020备选项目(德阳市旌阳区水环境治理PPP项目、滁宁城际铁路(滁州段)工程项目)综合评审与咨询、联合国欧洲经济委员会组织的轨道交通项目PPP国际标准制定工作,以及联合国欧洲经济委员会的PPP法律环境总体框架研究。

编辑:汪茵

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