时间： 2019-04-04 17:35
来源： 中国水网
作者： 刘世坚
目前，基础设施投融资领域明显处于新旧平衡交替状态。PPP带来的短暂平衡正在打破，新的平衡因为缺乏清晰可见的政策依托而难产。但是需要注意的是，与短期的“控债”压力相比，地方经济发展的需求真的是亚历山大，力大也无穷。倘若顶层设计上给不了出口，地方层面必然会有大量的“对策”被发明出来，以释放发展的压力，从而推动新平衡的实现。从这个角度出发，我们有必要基于前述问题、定位与选择，对新旧平衡的转换机制加以研究。
先从共性问题来看，国内的基础设施建设持续进行了几十年的时间，增量空间肯定还有，但是总有上限，而且受限于此类项目对政府信用过度依赖的回报机制，尚有债务风险积累和化解的难题待解。再从各方定位与选择来看，尽管有控债的缰绳在，但是发展的需求依旧强烈。无论各方的利益诉求如何，只要能够为之找到交集，以及新的市场信仰，并通过政策性文件加以提炼、定义和背书，就有可能成功地引导和驾驭地方经济的动能，打开新的发展空间，同时还能兼顾控债的合规风险。
因此，避开“防风险”和“控债”的锋芒，在具备一定运营性的存量资产(如《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)提及的“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程”)上做文章，以存量带增量，甚至是以存量定增量，从存量中突围，为“稳增长”提供新动能，进而达成新的政策与市场之间的平衡，可以成为基础设施投融资的主攻方向之一。
具体而言，基础设施存量资产处置可以考虑从以下几个方面加以推进：
第一，为各方利益诉求找到交集，并为之提供合规保障。在这方面，特许经营、PPP、政府购买服务等投融资模式都可为之提供借鉴。以PPP为例，瞄准增量，提供跑道，并以“两评一案”及“入库”的方式提供合规出口，其实就是此类交集的定位和定义模式，也是中国式PPP的秘诀之一。
存量资产处置机制的设立，不妨也从这个角度出发，首先在政策层面上不自限于存量，确定“以存带增”的政策导向，为各方显而易见的共同诉求提供出路。其次，可以考虑划定“以存定增”的赛道，并与地方债务化解任务指标相挂钩，以提振地方政府处理存量资产的兴趣和信心，同时为其新建项目和新增债务的合规性提供保障。
第二，借助综合型外脑的智力支持，为地方政府及平台公司进行较为全面的产业、资产和资源梳理，并针对其中较为优质的部分制定归集与盘活计划，为多种类型的投融资模式(例如PPP项目资产证券化、基础设施REITs、绿色债券、并购重组等等)做好基础性准备工作，而无需局限于单体项目的转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、ABS或REITs。以土地供应为例，如果以强调溢价回收机制为核心的TOD(Transit-Oriented Development，以公共交通为导向的开发)、EOD(Environment-Oriented Development，“以环境为导向的开发”)及XOD(X-oriented Development，“多元化导向的开发”)的综合开发理念暂不可行，是否可以从空置的工业用地、农用地等入手，通过土地性质的调整，或相关用地方式的拓展，以扩大存量或新增项目的资源配置或投资回报空间?
第三，尊重基础设施项目投融资的基本逻辑，从“钱从哪里来，到哪里去，又从何处回收”的三个根本问题出发，从区域试点做起，设立基础设施项目溢价回收机制，分别从建成项目的现有收益计提和新增项目的未来收益划转等两条路径，为存量资产处置提供资金收集和反哺渠道，逐步实现以增量促存量，尽量避免存量资产的低效融资或廉价变现。在这方面，通过包括PPP、特许经营、资产证券化在内的既有投融资模式进行单点突破或许可行，但难在以点带面，建立存量资产与投资人、融资机构及资本市场之间的可持续的资金吞吐通道。如何寻找、组建一种或多种比PPP项目公司(或特许经营公司)更为适合的基础设施投融资载体，从存量资产中突破各类风险对地方经济发展的围困，是主管部委及地方政府当下需要面对并尽快解决的一个课题。
编辑： 赵凡
刘世坚律师毕业于美国杜克大学法学院（Duke University School of Law），现为君合律师事务所合伙人、君合金融与基础设施业务部北京负责人，同时也是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家。刘律师自1998年开始从事境内外基础设施项目投融资业务，全程参与了国内诸多经典PPP项目的运作与实施，并作为法律专家深度参与PPP立法工作，分别为国务院法制办、国家发改委、财政部及多个省市提供PPP立法建议，参与PPP项目资产证券化相关立法及培训工作。目前，刘律师还受邀参与联合国欧洲经济委员会（U
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