时间： 2024-04-10 10:16
来源： 央视中国之声
作者： 薛涛
4月8日，国家发展改革委等六部门联合对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进行了修订并发布。修订后的管理办法为PPP项目规范发展、阳光运行奠定了制度基础，并且规范了特许经营实施方式，鼓励民营企业参与，改进了特许经营管理程序。
央视中国之声就此采访国家发展改革委法规司副司长于文涛、中国宏观经济研究院投资研究所投资体制与政策研究室主任、研究员吴有红、E20研究院执行院长薛涛进行解读。
薛涛应邀对以上特许经营新规进行撰文解读，本文文末另附薛涛2000多字解读全文。为读者更好了解和理解新规提供参考。
据央视中国之声报道，国家发展改革委近日会同相关部门联合发布了修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，这是2015年以来，对《管理办法》首次进行修订，修订后的新办法将从2024年5月1号起施行。
修订后的《管理办法》，规范了特许经营实施方式，鼓励民营企业参与，改进了特许经营管理程序。业内普遍认为，这是我国政府和社会资本合作模式，也就是PPP模式的重磅文件。着力解决基础设施和公用事业领域近年来暴露出的民营企业入场难等问题。
修订后的管理办法，作为政府和社会资本合作新机制实施后的首个制度文件，厘清了基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作PPP的关系，也就是基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式。
国家发展改革委法规司副司长于文涛介绍：“《管理办法》中主要涵盖了交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等系列相关的基础设施和公用事业领域，《管理办法》的修订发布是规范实施政府和社会资本合作新机制，引导基础设施和公用事业特许经营在法治轨道上高质量发展，促进民营经济发展壮大的重要制度建设举措，有利于保障民营资本投资效益，提高公共服务质量效率。”
要深入理解此次修订的变化和意义，首先要从政府和社会资本合作，即PPP在我国的发展改革入手。上世纪八九十年代，以招商引资为出发点的特许经营试点，为公用事业的市场化发起了开端。此后，市政领域实质性推进特许经营，并全面落地，开始了特许经营市场化改革的第二阶段；2014年启动以PPP为关键词的改革，作为市场化改革的第三阶段，将PPP从特许经营范畴推广到了民间主动融资，也就是PFI的非运营类；第四阶段则是2023年11月《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的印发以及此次《管理办法》的修订，明确提出，政府和社会资本合作项目应全部采取特许经营模式实施，PFI模式正式退出历史舞台。
图注：PFI分类，详见薛涛2016年11月发布于财政部ppp中心微信公号的相关ppp四分类的文章，详见如下链接：薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局。此外，薛涛在《薛涛解析中国式环保PPP》一书中，也做了更详细的阐述。
中国宏观经济研究院投资研究所投资体制与政策研究室主任、研究员吴有红表示：“PPP就是政府和社会资本，反映的是一种合作的理念，体现在具体项目里，有两种模式：一种模式叫特许经营，另一种模式叫PFI。去年二月统计显示，PPP项目89%都属于政府付费，或者是可行性缺口补助。有一部分使用者付费，但是，付费的规模不大，中间还有缺口就要政府来补。简单来讲，绝大部分都属于PFI的项目。这样的一种偏离，违背了PPP的一个本源和初衷。”
从国际经验看，特许经营是PPP的两种主要类型之一，已有上百年的历史，其主要特征是特许经营者拥有排他性权利，承担需求风险，收益主要来自使用者付费。而PFI模式也被认为是低效的基础设施建设和过度负债拉动经济的模式。为此，《管理办法》规范了特许经营实施方式，明确禁止通过建设、移交，也就是BT的方式，逃避运营义务或垫资施工，实质性叫停了PFI模式。
央视中国之声采访薛涛，解读特许经营管理办法新规
E20研究院执行院长薛涛表示：“英国PFI模式产生了泰晤士水务，但是在国际市场上没有太多的声音。所以从国际市场上实践来看，PFI相对较难操作，对国情要求极高，即使在国外没有形成普遍的模式。而特许经营作为法国模式，现在走到了东南亚、南美等，大部分的发展中国家都在使用。”
《管理办法》直面特许经营领域焦点问题，最大程度保障了特许经营各方合法权益。统计数据显示，2015年新中标的PPP项目中，由民营企业牵头的项目数量占50.76%，此后占比一路下滑，到2022年仅占18.33%，上一阶段PPP模式也因此受到众多质疑，被认为偏离了PPP本源，制约而非推动了基础设施领域的市场化改革。
编辑： 李丹
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，北京易二零环境股份有限公司总经理，湖南大学兼职教授，沈阳工业大学环境与化学工程学院兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，住房和城乡建设部城镇水体污染治理工程技术应用中心村镇水生态环境治理领域专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员、中国城市环境卫生协会垃圾焚烧专家委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投、天津创业环保、碧水源、中建环能等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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