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财政部PPP中心:环保PPP年度盘点,分类后的顶层思考与产业变局

时间: 2016-11-21 17:24

来源: 财政部PPP中心

作者: 薛涛

三、按照上述分类的市政环保PPP的基本落地情况和对产业格局的影响

1.非PPP项下的市政环保购买服务项目(D类)

这个领域本不是本文要讨论的重点,只是很多项目与PPP高度相关,同时也是环保企业积极在参与的,具体项目包括垃圾清扫、收运、城乡垃圾一体化收集、水体维护、环境监测。这类轻资产项目,规范流程应该是采用政府购买服务程序。在这个领域,大小公司、国企民企都有机会参与,行业集中度极度分散。相对而言,在环境监测领域很久以来就有了委托服务的传统,聚光、雪浪和先河这类上市公司有一定的优势。水体维护领域之前基本是小公司在参与,而现在很多已经被PFI项目打捆,使小公司必须要和大公司合作才能获得机会。作为环卫公司市场化的举措之一,垃圾清扫收运外包服务这两年也开始流行,比如北控水务专门成立的北控环境,以期在该领域做大做强。这类项目也有一部分也与后端垃圾焚烧项目打捆,被大型环保公司承接,在此布局的典型企业有启迪桑德、首创环境等公司。

这个领域出现的问题,一是前文所说的,很多购买服务项目被挂上了PPP的帽子,不仅混淆概念,还过分延长服务期限,具体案例比比皆是。另外,借政府购买服务变相融资做基础设施肯定应该被禁止,财政部近期又再度发文进行了规范。

2、非特许经营的政府购买服务PFI类项目(C类PPP)

这类项目的推出是本轮PPP与特许经营时代的最大区别,可以理解为这是对投融资平台和BT模式叫停后必须为地方政府打开的通道。当前,在市政环保领域,PFI项目主要包括海绵城市和黑臭水体治理,典型的如通州230亿流域治理项目、海口50亿黑臭河道治理项目和迁安、镇江等地的海绵城市项目。

虽然,这类项目如果操作不够细致有可能演变为项目内涵上类似拉长的BT。但笔者认为,在市政环保领域推出城市流域治理的PFI打捆项目,作为PPP的重要探索方向具有积极意义。如果要避免PFI项目沦为单纯的融资工具并且因此与简单BT划开界限,在项目需求上应该需要体现出以下三点必要性的存在:

1、项目应该有明确的可实施的考核指标;

2、要达到项目的考核指标需要系统化的整体方案;

3、项目需要长期维护以达到考核指标(前文所述的“可维护性”)。

在黑臭水体治理方面,各地政府面临的关键问题是“水十条”中城市河道断面考核的要求如何得到落实。系统集成要求高,且要保持河道断面指标达标,对长期维护有很高的要求,也使得在这个领域应用PFI模式有了必要性。从这点出发,对在海绵城市领域推进PPP笔者持谨慎保留态度,而对于土壤修复类的项目则坚决反对,土壤修复类项目没有维护和系统集成的要求,考核也较容易,如果采用PPP模式,也就背离了其核心目的,沦为单纯的融资工具,所以笔者一直坚持在土壤修复领域不宜采用PPP模式。而对于厂网一体化的污水处理项目(相当于B类和C类的混合),核心要看企业在管网规划优化、后期维护甚至执法方面的参与程度,考虑到社会资本方在排污许可管理和工业污水接管排放监管等方面如想参与管理,在执法权转移方面存在障碍,这种客观状况在一定程度上减少了社会资本参与管网运营的意义。

即便黑臭水体治理项目采用PPP存在必要性,执行中也出现了PPP项目中的一个常见问题,即在招标之前政府并没有能力制定完善的项目方案,咨询公司的帮助也很有限,因此与公建模式去对比而做的VFM评估很难有准确的量化结果和可靠结论。此外,对技术集成方案的优化按常理应该在招标评审阶段完成,实际操作过程中,由于留给这一阶段的时间过短,并且价格是主要的竞争因素,导致社会资本只能在中标后的实施阶段才真正开始完善技术方案。因此对社会资本的评估选择很难做到完全客观,价格评估和成本控制也有较大的难度。因此,笔者建议适当延长招标期,同时引入世行的“两步招标法”采购模式,来解决这个问题(先招技术方案进行比选和优化自身的方案)。

尽管有上述种种不利因素,笔者还是观察到,南宁那考河PPP项目之后,这类项目都约定了明确的断面考核指标,对社会资本而言压力较大,也迫使他们认真地优化方案和寻找合适的技术,这对改变传统公建模式中时而出现的重建设轻运营和对效果缺乏追责手段的状况有积极意义。

这类大型PFI项目对产业格局的影响也非常明显,动辄十亿百亿的项目总规模对资本和融资要求巨大,民企和非上市公司很难参与,大量小公司也只能沦为给大企业打工的配角。另外,工程公司类的央企和前期以BT见长的园林类上市公司的介入,冲击了E20环境产业地图传统A方阵(北控、首创等)的优势地位。关于这部分的市场格局,E20环境平台将在明年年初的水业十大影响力评选中启动对城市黑臭水体治理的业绩评选,并将在明年三月份的第十五届水业战略论坛予以发布。

3、政府购买服务型的特许经营项目

这类项目通常采取BOT模式,是市政环保领域PPP应用最成熟的领域,其原因前文已有分析。相对而言,BOT模式在这类项目中应用中所需探讨的问题较少,由于较容易制定支付和考核方式,且政府又不需要对工程的实际造价进行评估,绩效考核成熟可控,因此依然是业内公认的成熟PPP模式,如项目本身并无其他特殊要求(比如投资过大或者业务复杂需要更多的协调合作),在这种模式里强迫植入合资合股要求属于多此一举。

根据E20研究院十二年的数据积累可以观察到,BOT模式已经成为新建项目的主流模式,在政府购买服务型的特许经营领域,BOT得到广泛实践也最为成熟,不但提高了公共服务的供给效率,也培养了一批成熟的环保企业,难能可贵。而对于政府监管型的特许经营项目,在供水领域十多年的摸索已经证明,BOT模式并不适合。

BOT模式从十二年前特许经营时代开始推进到现在,从下图所显示的数据来看,在水务领域的特许经营时代已经形成了一定的国进民退的现象,但是在固废领域却不太明显。概其原因,污水领域单体厂建设项目已近尾声,部分做投资运营的中等规模企业由于资金和品牌所困,纷纷被龙头企业兼并,而前述的PFI模式打捆的污水厂这样的优质资产,更需要大型重资产公司才有可能获得。

在垃圾焚烧领域的项目建设依然处于高峰期,依然以投资规模适中的单体项目为主,BOT的建设期间利润可以改善公司的当期报表(BOT的建设利润仅是改善财务报表,运营利润依然至关重要,这个对比BT的以建设利润为核心利益,是两个差距很大的概念),融资渠道比较通畅,而且其他固废处置细分领域门类(餐厨、厨余、危废、动物尸体和污泥等)及新建项目都层出不穷(比如发改委推进的五批餐厨试点项目大大刺激的新市场的产生),给民企为主的中小企业分得一杯羹。但按照水务领域的发展趋势,在未来三年,固废领域的整合兼并必然会发生,行业集中度也会逐步提高。

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图 7

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图 8

无论水务还是固废领域,需要提高的方面有以下几点:一个是中期评估得不到重视(建设部特许经营条例126号文所提出的要求得不到落实,甚至近期的发改和财政的文件中已经难觅踪迹,令人扼腕)。考虑到在长周期锁定合作伙伴的特许经营中如何总结经验和提高效率,中期评估是一个很好的机制。可惜这方面无关地方政府最在乎的融资需求,在落地中得不到应有的重视,背后体现了整个行业重建设轻运营、重推进轻总结的倾向。

其二,低价竞争阴云不散。由于单体项目模式成熟,资本市场通道顺畅,在资产荒的现在成为竞争白热化的红海。各类低价案例屡见不鲜,为后期的稳定运营埋下了隐患,而住建部、财政部等四部委最近联合发文推进垃圾焚烧的文件(建城[2016]227号)中首次看到对这方面的关注,值得表扬。

其三,环保企业达标情况并不乐观,企业扩张后的稳定性值得关注。由于地方政府对环境问题的重视程度依然不足,受低价竞争的影响,以及环境监管体系的建设尚未完成,目前无论污水还是垃圾处理严格达标的状况并不理想,企业靠偷排盈利的情况时有发生。随着国家对这方面整治力度的加强,对现有企业的生存状况会造成一定的冲击,也会带来社会资本的责任心(尤其民企)不如公建公营企业的争议,值得行业认真面对。

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图 9 污水处理市场化的比率

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图 10 垃圾焚烧市场化比率

2015年度中国水业十大影响力企业及总规模

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图 11 2015年度水业十大影响力企业污水处理占市场化的比例(行业集中度)

2015年度中国固废行业十大影响力企业及生活垃圾焚烧总规模

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图 12 2015年度固废十大影响力企业生活垃圾焚烧占市场化的比例(行业集中度)

4、政府监管型的特许经营项目

应该说,在环保领域鲜有直接面向用户(非政府)收费的狭义特许经营项目,因为污水处理是通过自来水费代收,目前均以行政事业性收费模式进入财政系统,最终归于前述的政府购买服务型特许经营项目,而垃圾处理费目前尚未征收。唯一例外的是工业危废项目,属于典型的政府监管型特许经营项目,政府授予特许经营权、一定程度上的垄断权(主要是一个区域内限定了有限数量的危废企业),但工业企业支付处理价格(污染者付费),且有权挑选危废处理企业和在一定范围内商定价格。除了危废项目以外,这类项目基本发生在非环保领域。

供水、供热、燃气这类市政项目,是典型的狭义特许经营项目。这类PPP项目机制建设需要考虑以下要素:

1.选择社会资本时的公开公平性原则;

2.价格听证机制:运营成本需要接受政府监审,价格调整需要向居民公开听证;

3.需要授予区域垄断权,服务质量要被严格监管以避免损害直接用户的利益,涉及公共服务的信息公开要求高;

4.有可能需要财政补贴(例如落后地区的管廊建设),当财政补贴占比极高时,项目性质可能向政府购买服务PFI模式(C类)转化(比如落后地区的管廊建设)。

前文已提到,像燃气这样摆脱财政补贴的纯经营性项目容易走简单的私有化模式,存在风险。当然,对于这类优良的项目,聪明的地方政府更倾向于交给公建公营企业直接承担,以作为投融资平台转型到专业化公司的最佳盈利性业务。从近期行业部门发布的文件对这类项目的描述中可以看出,这类与公共服务关系最紧密的(由于直接面对居民用户)PPP,其顶层制度研究依然薄弱。价格机制改革尚未真正启动,且需要结合地方公建公营企业的发展来做对比研究。在当前,整个地方财税制度改革逐步向环境资源全成本和追求长期稳定化模式的目标艰难挺进的局势下,在这一方向上的深入研究十分必要。

写在结尾:

《薛涛:环保PPP年度盘点,分类后的顶层思考与产业变局》该文一经发布,就受到了PPP界专家的好评,众多专家、学者纷纷在朋友圈转发分享薛涛这篇文章,并加以点评,简直是好评如潮。下面列举一部分点评:

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(来源:财政部PPP中心  作者:薛涛  发布时间:2016年11月20日)

编辑:赵凡

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