时间： 2017-07-31 10:23
来源： 中国水网
作者： 刘世坚
1、政策导向不明确
87号文第二条列举了三个“严禁”和一个“不得”，对“政府购买服务”形成千钧重压，但最后一句却落在了建设工程需要依法规范这句老生常谈之上，其中逻辑实在令人费解。孰不知被禁止的这些“政府购买服务”，其目的根本不在于规避《政府采购法》或《招标投标法》，而在于绕过地方政府发债或PPP模式的监管要求，实现变相举债和融资。它们即便是依法搞了招标或其他竞争性方式，没有预算又该如何？
换言之，为了强调地方政府应合法采购“建设工程”，87号文竟然放过了真正需要管束的对象——将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序的“政府购买服务”，一记重拳貌似打在了空处。
把逻辑理顺之后，87号文第二条的结论应该是，被禁止借道“政府购买服务”的那些项目或融资，需要通过政府直接投资（如果政府没钱，可以发债）或者PPP（单纯的工程或融资应该除外）来完成。
2、土储前期开发怎么办？
87号文规定严禁将“储备土地前期开发”作为政府购买服务项目。而此前《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）规定：“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发”，两者之间是否存在矛盾？另外，有关土地储备前期开发事宜，《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）提出土储机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应“净地”提供有效保障。进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。因此，财综[2016]4号的上述规定实际上是对该等公开选择土地前期开发工程承包商的要求之重述。
考虑到政府采购法下采购标的也包括工程，我们不认为前述文件之间存在直接冲突。值得思考的是，如果政府确有预算安排，土储机构被严禁通过政府购买服务（采购方式可以是招标）来完成储备土地前期开发的逻辑是什么？仅仅是因为“服务”不应包含“工程”吗？
还是那个道理，在没有预算安排的情况下，土储机构岂止是不能搞政府购买服务，换啥姿势也不行啊。是不是这样？
3、棚改项目何处去？
《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）是国发文件，一是把棚户区改造纳入政府购买服务，二是规定可以逐年安排预算，这与“政府购买服务”的常规要求明显是不符的。87号文显然注意到了这两点，但是仅将此类项目（及易地扶贫）豁免于预算管理的禁止性规定，不知道具体考虑是什么？莫非是财政部已经默认国发[2015]37号文指棚改为服务的逻辑吗？但是无论如何，只要有《政府采购法》、《招标投标法》和《预算法》这些上位法在，此处的尴尬总是免不了的。
值得注意的是，在87号文出台之后，地方政府多有误解。其中比较具有代表性的，是认为纯政府付费类的PPP项目从此再不能搞了，有些地方的PPP工作甚至因此陷入停顿。究其原因，一方面应该是因为地方政府对“政府购买服务”的概念并不清楚，且往往将之与政府付费相等同。另一方面，则是因为此前在基础设施及公共服务领域内发生的PPP与政府购买服务之争，把本来就浑的水搅得更浑。87号文一把扔出来好几个“严禁”和“不得”的炸弹，震撼力十足，但在这两个方面却没有给出清晰的逻辑及政策导向。
此外，虽然这两年的中发、国发文件都曾将PPP项目分为特许经营和政府购买服务两类（有时还加上股权合作），但是为了避免“政府购买服务”这一特定术语可能带来的歧义，我们不妨以“政府付费类PPP项目”的提法取代“政府购买服务类PPP项目”，这样应该就清楚多了。
P3带路原创集锦：
第九十七篇——刘世坚律师在联合国TOS PPP会议上的发言
第九十六篇——P3带路评：《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》
第九十五篇——P3带路拾遗——中国PPP制度顶层设计的主要问题和改进建议
第九十四篇——浅议PPP项目的财政承受能力论证
第九十三篇——P3带路评：《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》
第九十二篇——《企业投资项目监督管理暂行办法 （征求意见稿）》简评
第九十一篇——“PPP台九条”简评
第九十篇——《杭州市城市轨道交通资金筹措与平衡办法》简评
第八十九篇——财金55号文对PPP ABS的影响简析
第八十八篇——PPP迷局及破解招法小议
第八十七篇——PPP和推背图
第八十六篇——法律视角下的PPP项目资产证券化
第八十五篇——刘世坚律师在联合国PPP论坛上的发言
第八十四篇——重磅文件《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》简评
第八十三篇——《财政部湖南专员办：加强地方政府融资平台公司债务监管的几点建议》简评
第八十二篇——再谈PPP合同争议解决机制
第八十篇——土地使用权作价出资（入股）在PPP项目中的适用简析
第七十九篇——PPP合同下政府付费的几个原则
第七十八篇——《政府出资产业投资基金管理暂行办法》简析
第七十五篇——ABS是PPP痛点的放大镜 也是PPP改革的催化剂
第七十四篇——国家发改委PPP项目工作导则的影响力初显
第七十二篇——财政部监察专员办事处对PPP项目融资模式的影响
第七十一篇——PPP重磅利好文件简评
第七十篇——地方债、政府支出责任与PPP
编辑： 徐冰冰
刘世坚律师毕业于美国杜克大学法学院（Duke University School of Law），现为君合律师事务所合伙人、君合金融与基础设施业务部北京负责人，同时也是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家。刘律师自1998年开始从事境内外基础设施项目投融资业务，全程参与了国内诸多经典PPP项目的运作与实施，并作为法律专家深度参与PPP立法工作，分别为国务院法制办、国家发改委、财政部及多个省市提供PPP立法建议，参与PPP项目资产证券化相关立法及培训工作。目前，刘律师还受邀参与联合国欧洲经济委员会（U
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