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环保税法:确立、完善了税负浮动机制

时间:2017-06-02 10:10

来源:中国人大杂志

作者:刘文学

2016 年12 月19 日至25 日,十二届全国人大常委会第二十五次会议召开。会议对《中华人民共和国环境保护税法( 草案)》进行第二次审议,并且通过了该法律。刚刚通过的环境保护税法第二十八条规定:本法自2018 年1 月1 日起施行。

环境保护税确定要来了!

由“费”改“税”

在绝大多数专家的眼中,环境保护税法是一部由排污费制度升级而成的“绿法”。新通过的环境保护税法以现行排污费制度为基础,确定了环境保护税的纳税人、课税对象、计税依据、税目税额、征收管理等,建立了一整套基本可行的制度。

近30 年来,政府主要以征收排污费的形式来督促企业减少污染物排放。1979 年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》确立了排污费制度,现行环境保护法延续了这一制度。2003 年国务院公布的《排污费征收使用管理条例》对排污费征收、使用的管理作了规定。据统计,2003 年至2015 年,全国累计征收排污费2116.99 亿元,缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计500 多万户。2015 年,征收排污费173 亿元,缴费户数28 万户。

“排污费制度对于防治环境污染发挥了重要作用,但与税收制度相比,排污费制度存在执法刚性不足、地方支付与部门干预等问题,因此有必要进行环境保护费改税。”时任财政部部长的楼继伟给环境保护税法草案作说明时说。

其实,在社会舆论中由“费”改“税”的呼声也一直很强烈。专家们认为,环保税能够从整个国家税制结构改革的高度推动发展绿色经济。行政收费并不足以形成高度关联、彼此呼应的经济手段,但“费”改“税”可以彻底改变这个局面。税收杠杆带动起来的是一系列价格机制的变化,国家税收结构从整体上影响的是整个市场经济体制的运行。

上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任朱为群告诉记者,从理论上说,排污费和环保税只是名称不同,但作用机理相同;不过从实际操作看,环保税的征收力度可能会比排污费更大,这将有利于遏制企业污染排放。全国人大代表、福建省环境科学研究院副院长张玉珍对排污费制度的不足深有体会:“排污费在实施过程中,行政干预比较多,存在企业少缴欠缴排污费的现象,而且排污费征收的标准目前还比较低。”她认为,通过“费”改“税”加强对排污企业的约束很有必要,依法征税是税收的基本特征,征收措施更具有强制性和法律保障。

除了排污费制度本身的缺陷,由“费”改“税”还存在着另一重必然性。

“我们认为中国应该是已经启动了迈向税收法制化的这样一个时代。既然我们现在确立了税收法定这样一个原则,也在立法法里面明确地提出了这样一个原则,那么之后呢,我们就要有更好的法律,然后用更好的执行的方法,去营造这样一个良法善治的环境,使得我们整个税收活动能够在依法治税的轨道上运行。”上海勤理律师事务所合伙人傅永辉认为,由“费”改“税”同时体现了党的十八届三中全会“落实税收法定原则”的要求,表明我国税收法制建设迈出了坚实步伐。

多排多付税,少排少付税

最初提出环境保护税这一概念的是英国经济学家庇古,他认为,政府可以通过征税或者补贴的方案来纠正市场失灵的外部性,这种方案也称为“庇古税”方案。

随着经济的发展,环境问题日益突出,一些国家开始对“庇古税”进行实践与运用。例如,芬兰采取环保税,全国二氧化碳的排放量已从20 世纪80 年代初的每年60 万吨减少到几万吨;美国多年来坚持利用环保税收政策促进生态环境的良性发展,取得了显著成效,其中最明显的例子是,虽然汽车数量不断增加,但二氧化碳的排放量却比20 世纪70 年代减少了80%,空气质量得到很大的改善。

在解释环境保护税的作用机理时,西安交通大学经济与金融学院王赟杰说:“环境保护税之所以能够减少污染物排放,主要是通过环境保护税调节污染物排放者的行为来实现的。如果排放污染物,就要缴纳环境保护税,排放的污染物越多,承担的税负成本就越重;如果不排放污染物,或者在污染物排放之前采取措施对污染进行治理,就可以少缴纳或者不缴纳环境保护税,甚至可能获得政府的额外补贴,承担的税负成本就较轻。这样‘一奖一罚’,就能够有效地调节纳税人的排污行为,最终减少污染物的排放。”

这实质上就是环境保护部部长陈吉宁所说的“多排多付税,少排少付税”。2016 年两会期间,陈吉宁在记者会上表示:“全国人大正在起草环境保护税法,核心的目的不是为了增加税收,是为了更好地建立一个机制,鼓励企业少排污染物,多排多付税,少排少付税。”事实上,这次环境保护税法的立法成就最主要就表现在这一机制的确立和完善上。

环境保护税法第十一条规定,环境保护税应纳税额按照下列方法计算:(一)应税大气污染物的应纳税额为污染当量数乘以具体适用税额;(二)应税水污染物的应纳税额为污染当量数乘以具体适用税额;(三)应税固体废物的应纳税额为固体废物排放量乘以具体适用税额;(四)应税噪声的应纳税额为超过国家规定标准的分贝数对应的具体适用税额。第十三条规定,纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的,减按百分之七十五征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的,减按百分之五十征收环境保护税……这些条款都灵敏地反映了“多排多付税,少排少付税”的理念,为环境保护税法发挥加快经济发展方式转变和推进生态文明建设的作用奠定了坚实的基础。

还应当在实施的过程中不断完善

虽然“多排多付税,少排少付税”的理念成了普遍的共识,但环境保护税作为一个新增添的税种,其有关的一些具体制度设计仍然存在着不少的争议。许多专家认为,这些争议背后的问题已经影响到了税收应当遵循的公平原则和效率原则,环境保护税法还应当在实施的过程中根据社会、经济、生态发展的需求不断地进行完善。

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编辑:张伟

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