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基础设施PPP准入问题乱象、危害及再思考

时间:2017-07-25 16:12

来源:中国水网

作者:张继峰

摘要:在当前的PPP市场上,以及PPP以外的其他基础设施投资市场上,充斥着各类投资冲动。一个财政收入只有几个亿的县级政府,动辄推出上百亿的PPP项目,而看PPP项目实施方案,投融资结构部分政府一分钱不出,占干股10%-20%,俨然将PPP模式当成了“人傻,钱多,速来”的空手套白狼模式。而PPP项目不可避免地涉及到政府支付责任。因此,与政府信用和私有产权保护密切相关的PPP项目和和基础设施投资项目,由于GDP导向和地方政府投资冲动,不能依靠地方政府的自律自我控制,而是要从体制机制上入手,严把准入关。

核心观点:

1、量力而行、量入为出的政府和项目,才是优质客户(政府)、优质项目,不顾财政承受能力推出的基础设施、PPP项目,再好的政府、再好的项目也存在风险;

2、基础设施和PPP项目的推出顺序,对项目能否顺利落地和融资,对能否有效利用财政资金,把钱花在刀刃上,有至关重要的影响。不能放任地方政府盲目推出“面子工程”,迅速占据了有限的政府财力资源,而推出在后的民生工程却“无米下锅”。

3、无论是PPP,还是政府购买服务,亦或是其他政府建设融资方式,只要需要占用政府财力资源(一般性公共预算支出、政府性基金支出),就应该纳入统一监管。

一、存在的问题

本文想要探讨的,是以各种模式(包括但不限于PPP、公建公营、政府平台公司融资代建、BT、政府购买等)建设的基础设施和公共服务项目的准入问题,也即是地方政府投资冲动的问题。

可能有读者会问:项目准入问题与PPP投融资有关吗?这个问题需要探讨吗?

我们先看一个简单的例子。

有一国有企业职员,30岁,在某省会城市工作,月收入2万,准备买一120平米的房子,单价1万/平米,总价120万。该职员首付36万,向银行申请按揭贷款84万。银行考察了其信用状况及收入水平,以及其年龄和职业发展前景,认为其属于“优质客户”,同意给予其84万贷款,并享受基准利率。

同样是这个职员,看上某高端别墅社区的独栋别墅,400平米,单价4万/平米,总价1600万。该职员将自己积蓄100万,父母资助的100万,以及向同事、亲戚借来的120万作为首付,向银行申请按揭贷款1280万。银行考察了其信用状况及收入水平,认为以该职员目前的收入和职业发展前景来看,暂无法支持1280万的本金和利息,属于“风险客户”,不同意为其提供贷款。

这个例子说明了一个道理:同样一个客户(政府),量力而行、量入为出的投资,在风险可控的范围内,即为“优质客户(政府)”,其运作的项目也为优质项目;相反,盲目投资、超出自己承受能力的投资,其就变成了“风险客户”,其运作的项目也成了风险项目。

在当前的PPP市场上,以及PPP以外的其他基础设施投资市场上,充斥着各类投资冲动。一个财政收入只有几个亿的县级政府,动辄推出上百亿的PPP项目,“国际物流园区”、“特色文体旅游中心”,各种高大上的项目名称层出不穷,投资规模小于10亿的都不好意思拿上台面。再一看PPP项目实施方案,投融资结构部分政府一分钱不出,占干股10%-20%,还要求有一票否决权,俨然将PPP模式当成了“人傻,钱多,速来”的空手套白狼模式。

由于GDP目标导向,地方政府的投资冲动不可避免。但在过去的BOT模式中,项目回报机制主要是使用者付费,政府很少为项目进行“可行性缺口补助”,这样的项目更加市场化,能否投资主要看项目本身的市场前景、现金流的稳定性、可预测性。笔者在银行工作期间,参与或见证的这类项目的融资成功率通常只有20%-30%,融资成功率不高也反过来使得政府推出该类项目、工程企业参与该类项目比较谨慎。进入PPP时代,剩余的70%-80%的项目大都变成了“可行性缺口补助”项目,只要政府财力尚可,基于对政府信用的信任,这些项目都成了“香馍馍”,社会资本和金融机构趋之若鹜。地方政府也逐渐尝到了甜头,把更多的没有现金流,或现金流很少的项目包装成PPP项目,享受着PPP投资拉动GDP,增添政绩带来的亢奋。

目前,政府付费和可行性缺口补助项目占据了PPP市场上绝大多数的比例。这些项目不可避免地涉及到政府支付责任。事实上,尽管PPP项目中的政府支付责任是否属于政府债务尚存在争议, 但政府付费和可行性缺口补助项目政府对项目公司的支付义务,会加大政府的财政支出压力,这一点毋庸置疑。这些PPP项目在短期内看似政府不需要支出太多,政府占了便宜,但精明的社会资本和金融机构“无利不起早”,如果项目收益不能来源于市场,就必然来源于政府,长期来看,政府的付费责任一点都不能免除(尽管有些项目是按可用性付费或按绩效付费,但一般都会有保底付费标准)。若项目没有或几乎没有运营、管理内容,这类项目无异于“拉长版BT”,对政府来讲也可以看成是政府的变相举债行为。

对于这一问题,可能会有两个误区:

第一,认为无论地方政府推出多少PPP项目,都有财政承受能力评估作为保障,都有“一般性财政支出10%”作为“天花板”,政府债务不会大幅扩大。其实“财政承受能力评估”并非万能保险,一些地方政府为了能够上更多的PPP项目,人为放大财政承受能力,例如将应纳入本级财政的支出责任纳入本地区财政,用上级财政支出为本级项目支出责任进行财政承受能力测算(未征得上级财政同意),不算或少算已经纳入财政支付责任的PPP项目、将政府性基金支出作为PPP项目收入来源,等等。此外,即使PPP项目有“10%”红线,在PPP模式之外还有很多需要用到财政支付责任,例如政府购买服务的工程项目(87号文之后这种支出责任大大减少,但仍然存在)、政府平台融资代建的项目,等等。这些项目若没有前端准入环节的把控,多数会成为政府的变相债务。

第二,地方政府盲目推出PPP项目,不需要进行管理和规范,市场会自动纠正这些问题,超出自身承受能力的项目,市场上的投资人和金融机构也不会轻易参与。这一认识有两个危害:一是市场上的投资人如果其交易对手也是市场主体,其会比较理性;但如果交易对手是政府,很多投资人会抱有幻想,认为既然政府负有支付义务,且签订了相关合同,政府最终会“兜底”,尤其建设的项目是基础设施和公共服务项目,尤其是在党中央、国务院刚刚提出加强政府诚信、保护私有产权指导思想的情况下。投资人认为,政府财力是动态的,在现行的体制下,地方政府再寅吃卯粮,也不会破产;再多的债务,即使地方政府还不起,最终也会由中央政府助其化解。这样的思想在很多投资人和金融机构中普遍存在。基于这种思想,有些投资人(尤其是民营投资人)不考虑地方政府的财政承受能力,放心大胆地与政府合作。但是,现实往往是地方政府最终若无力偿还,造成两败俱伤的结果:投资人中途停工,留下烂尾工程;地方政府信用丧失,成为“失信政府”。

编辑:程彩云

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