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426号文出台引来200家企业联名“上书”

时间:2020-12-23 15:15

来源:环保创业邦

作者:雷英杰

“生物质发电项目全生命周期合理利用小时数为82500小时;生物质发电项目自并网之日起满15年后,无论项目是否达到全生命周期补贴电量,不再享受中央财政补贴资金。”

日前,财政部、国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于<关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见>有关事项的补充通知》(财建〔2020〕426号)(以下简称426号文)(查看文件详情:三部门:关于《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》有关事项的补充通知),生物质发电项目国补退出机制正式落地。

426号文一经发布,就在业内引起了较大的轰动。记者获悉,已有近200家农林生物质发电企业联名向有关部门“上书”,希望能够重新核定“全生命周期合理利用小时数”。

事实上,这些年关于生物质发电项目国补退坡的消息一直不断,而这次国家主管部门采取“两限”锁定中央财政补贴资金,就是要打破长期以来可再生能源补贴资金入不敷出的困局,逐步推动形成生物质发电市场化运营模式。

这一政策的变化,要从年初的“4号文”说起。

4号文说了些什么?

今年1月20日,财政部、国家发展改革委、国家能源局联合印发了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建〔2020〕4号)(以下简称4号文)(查看详情:三部门联合发文:促进非水可再生能源发电健康发展【附原文】)。

4号文出台有一个大背景,就是可再生能源电价附加收入远不能满足可再生能源发电需要,补贴资金缺口持续增大,带来相应一系列问题,亟需对相关管理机制进行调整,以更好适应可再生能源行业发展现状,实现可再生能源向平价上网的平稳过渡。

众所周知,自2006年《可再生能源法》实施以来,我国逐步建立了对可再生能源开发利用的价格、财税、金融等一系列支持政策。其中,对于可再生能源发电,通过从电价中征收可再生能源电价附加的方式筹集资金,对上网电量给予电价补贴。

而可再生能源电价附加补助资金,属于可再生能源发展基金,是国家为支持可再生能源发电、促进可再生能源发电行业稳定发展而设立的政府性基金,补助资金由可再生能源电价附加收入筹集。

因此,4号文的核心就是给出一个解决补贴资金缺口的方案。同时,这也是一个方向性的文件,表明国家层面对生物质发电行业的管控思路有了新变化,其中最为重要的两点体现在,按照以收定支原则合理确定新增补贴项目规模和通过竞争性方式配置新增项目。

不同于风电、光伏等可再生能源实行年度规模管理模式,生物质发电项目一直是由投资企业直接向地方政府申请,核准后便可开展建设工作。地方政府再将本地项目汇总上报至国家能源局,由国家能源局根据项目的具体情况确定最终进入国家可再生能源补贴目录的项目名单,进入目录的项目便可享受国家补贴。

4号文规定的“以收定支,合理确定新增补贴项目规模”,一改过去生物质发电项目先建后进目录的管理模式,变为了现在的“财政部定新增补贴总额,国家发展改革委和国家能源局定资源配置规则,市场定装机规模”。

与此同时,在年度补贴资金总额确定的情况下,将通过市场竞争的方式优先选择补贴强度低、退坡幅度大、技术水平高的项目。

“未来生物质发电项目要争取到国家补贴,除了项目合规性外,项目并网时间、上网电价、技术水平、所需补贴强度等都将影响到项目能否顺利进入年度可再生能源发电补助项目清单。”业内人士分析指出。

那么,业界关心的另一个问题,就是如何区分存量项目和增量项目。与4号文同一天印发的《可再生能源电价附加资金管理办法》(以下简称5号文)给出了明确答案,即5号文的发布时间为存量项目和增量项目的分界线。

也就是说,2020年1月20日之前并网投运项目将会按存量项目对待,2020年1月20日之后并网投运项目将会归为增量项目。

在当时,4号文的发布,是好于业内预期的。以收定支、新增项目不新欠以及合规项目纳入补贴清单等措施的落地,打消了生物质发电企业和投资机构对行业发展的疑虑。

15亿补贴资金额度,够不够?

8个月后,9月11日,国家发展改革委、财政部、国家能源局联合印发了《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》(发改能源〔2020〕1421号)(以下简称1421号文)(查看详情:三部门印发《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》通知)。

国家能源局解读1421号文时指出,围绕“补贴资金申报”“生物质发电项目建设”两项主要任务,一方面坚持“稳”,今年补贴资金安排仍沿用现有政策,保持政策连续性、稳定性;另一方面坚持“进”,坚定改革方向,持续完善生物质发电项目管理政策,明确市场预期,促进生物质发电行业提质增效。

1421号文在4号文提出的“以收定支,合理确定新增补贴项目规模”基础上,明确了“以收定补、新老划段、有序建设、平稳发展”的总体思路,旨在合理安排2020年中央新增生物质发电补贴资金。

事实上,1421号文与4号文是一脉相承的。

在4号文区分存量项目和增量项目的基础上,1421号文进一步明确了2020年1月20日(含)之后、2021年1月1日之前的项目该怎么补贴,以及2021年1月1日之后的项目补贴方式。

对于2020年1月20日之后、2021年1月1日之前规划内所有已投运和已开工的在建项目,仍然依照原来的电价政策测算项目盈利水平,比如依照《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》,垃圾焚烧发电的标杆电价是0.65元/kWh,依照《关于完善农林生物质发电价格政策的通知》,农林生物质发电的标杆电价为0.75元/kWh。

自2021年1月1日起,规划内已核准未开工、新核准的生物质发电项目全部通过竞争方式配置并确定上网电价;新纳入补贴范围的项目(包括2020年已并网但未纳入当年补贴规模的项目及2021年起新并网纳入补贴规模的项目)补贴资金由中央和地方共同承担,分地区合理确定分担比例,中央分担部分逐年调整并有序退出。

那么,什么样的项目可以拿到补贴资金?

1421号文列出了必须要满足的4个条件,分别是:项目纳入生物质发电国家、省级专项规划;2020年1月20日(含)以后全部机组并网的当年新增生物质发电项目,其中,2020年1月20日前部分机组并网、在2020年1月20日后实现全部机组并网的项目也属于本次申报范围;符合国家相关法律法规、产业政策、技术标准等要求,配套建设高效治污设施,垃圾焚烧发电项目所在城市已实行垃圾处理收费制度;申报情况属实,并提交信用承诺书,没有且承诺不出现弄虚作假、违规掺烧等情况。

在以收定补的大背景下,2020年中央新增生物质发电补贴资金额度是多少呢?

15亿元。而且,申报项目按其全部机组并网时间先后次序排序,并网时间早者优先;根据1421号文中的补贴额度测算规则对入选项目所需补贴额度进行测算并累加,直至入选项目所需补贴总额达到今年15亿元额度为止。

但是,15亿元够不够呢?

中国产业发展促进会生物质能产业分会于今年5月份发布的《2020中国生物质发电产业发展报告》预测,2020年垃圾焚烧发电和农林废弃物发电项目累计装机总量将达到2560万千瓦,新增项目年补贴需求至少为38亿元。

光大证券测算,假设2020年可以达到“十三五”规划对于垃圾焚烧产能的要求(59.14万吨/日),今年需新投运约9万吨/日的垃圾焚烧产能,对应新增的补贴需求约为11亿元;对于农林生物质发电项目,在综合考虑两家农林生物质发电上市龙头企业2020年计划投运项目补贴需求的情况下,所需要的国补金额超过10亿元。显然,15亿元国补资金大概率无法覆盖今年全部新增垃圾焚烧及农林生物质发电项目的补贴需求。

11月25日,国家发展改革委、国家能源局公布了2020年生物质发电中央补贴项目申报结果,河北、山西等20个省(区、市)的77个项目纳入2020年生物质发电中央补贴规模,总装机容量171.4万千瓦,纳入补贴范围的项目所需补贴总额已达到今年中央新增补贴资金额度15亿元。

随之而来的问题便是,未纳入今年中央补贴规模的已并网项目,该怎么办?1421号文给出了明确答复:结转至次年依序纳入。但要注意的是,这部分项目将全部通过竞争方式配置并确定上网电价,且补贴资金由中央和地方共同承担,中央分担部分逐年调整并有序退出。

不过,关于具体竞价细则和分担比例,将在2021年的项目建设规模管理方案中予以明确。

上海电气环保集团固废事业部投资经理莫龙庭接受本刊记者采访时表示,1421号文的出台,是基于生物质发电行业长远健康有序发展,虽然新的政策会给行业带来一定的压力,但也将倒逼行业在技术和管理等方面做出优化改革,同时也为存量项目争取到了早日将补贴落袋为安的机会。

82500小时或15年,这个上限合理吗?

就在业界还没有完全消化4号文和1421号文带来的影响时,426号文出台了,并明确了生物质发电项目享受中央财政补贴的上限,即生物质发电项目全生命周期合理利用小时数为82500小时或项目自并网之日起满15年。

426号文,全文虽然就1408个字,但与业内预期相差较大,生物质发电企业尤其是农林生物质发电企业坐不住了,近200家农林生物质发电企业联名呼吁国家有关部门从实际出发,希望能修正这一限制并将严重阻碍农林生物质发电产业发展的规定。

然而,426号文是针对风电、光伏发电、生物质发电三种可再生能源作出的具体规定,而生物质发电项目又包括农林生物质发电项目、垃圾焚烧发电项目和沼气发电项目,为何单单是农林生物质发电企业的反应最为强烈呢?

说到底,这与农林生物质发电企业的商业模式息息相关。在生物质发电行业中,垃圾焚烧发电行业的原料是免费的,同时企业还可以收取一定的垃圾处置费,垃圾发电的卖出价在吨垃圾发电量280kWh以内享受国家电价补贴0.65元/kWh。而农林生物质发电行业则不同,企业必须购买燃料。

有关行业协会测算过,不同季节、不同品种、不同区域的燃料收购单价约220元/吨至430元/吨不等,按燃料收购单价平均每吨300元计算,折合成燃料采购度电成本平均为0.42元/kWh,而我国煤电标杆电价平均在0.38元/kWh左右,说明在没有补贴的情况下,农林生物质发电行业的标杆电价连燃料采购成本都无法覆盖。

那么,这个补贴上限合理吗?

这份联名书给出了一笔账,按现行0.75元/kWh(含税)标杆上网电价等指标测算,考虑平均8%的投资收益率,按15年经营期计算,农林生物质发电盈亏平衡点高达每年8200多小时,基本上平均每年要满负荷运行340天左右。

也就是说,426号文规定的农林生物质发电项目全生命周期合理利用小时数为82500小时,平均每年仅5500小时,与农林生物质发电盈亏平衡点8200小时相差甚远。

一位不愿意透露姓名的业内人士告诉记者,一个农林生物质发电项目要收回投资、维持8%左右的资本收益率,平均至少需要持续有效经营25年。因此,他们呼吁能否将补贴年限修订为25年,并取消利用小时数的限制,在此前提下实行“全额保障性收购”。

此外,更让企业为之诟病的是,426号文是“悄悄”颁布的。“如此重大的行业政策颁布前,农林生物质发电行业各个企业和行业协会商会均未被征求意见,直到10月21日财政部网站发布这一文件,大家才知道出台了这一新规。”联名书中这样写到。

如今,联名书已经递交国家有关部门,官方将会给出怎样的答复?生物质发电企业接下来该如何应对?2021年生物质发电项目的具体竞价细则和分担比例又是怎样的?中央财政资金退补后,地方财政资金跟得上吗?绿证交易收入能不能代替补贴收入?这一系列问题都有待回答。

延伸阅读:

  三部门联合发文:促进非水可再生能源发电健康发展【附原文】

  三部门:关于《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》有关事项的补充通知


编辑:赵利伟

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