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庞军:碳中和目标下对全国碳市场的几点思考

时间:2021-04-08 09:45

来源:可持续发展经济导刊

2020年9月22日,习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中表示,中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。同时,全国碳市场第一个履约周期于2021年1月1日正式启动,且《碳排放权交易管理办法(试行)》已经由生态环境部审议通过并自2021年2月1日起施行,首批发电行业2225家重点排放单位将被纳入全国碳市场并开展碳排放权交易,这标志着全国碳市场的建设和发展进入了新的阶段。

然而,碳中和目标的提出,也预示着全国碳市场将承载更高的碳减排使命,未来全国碳市场不仅需要满足2030年碳达峰目标的要求,还需要为实现2060年碳中和目标作出贡献,这对全国碳市场的机制设计及有效运行提出了更高要求。在此背景下,本文从全国碳市场机制设计、省际碳公平问题及全国碳市场的省际分配效应、适时引入碳税作为全国碳市场的有益补充三个方面提出了碳中和目标下对全国碳市场的几点思考。

全国碳市场机制设计

碳排放权交易作为一种基于市场机制的碳减排手段,能够实现温室气体排放权的有效配置,达到控制全社会碳排放总量和降低全社会减排成本的目的。然而,碳排放权交易能在多大程度上发挥作用与全国碳市场机制设计有着密切关系,其中碳排放配额总量大小、初始碳排放配额的分配方式以及行业覆盖范围对碳交易价格及市场规模、减排成本及减排效果都有着重要影响。

碳排放配额总量是指碳市场中可供交易的碳排放配额量,其值越大代表碳市场总量设定越宽松、碳价越低、减排成本越小,但减排效果越弱;反之,其值越小,则表明碳市场总量设定越严格、碳价越高、减排成本越大,但减排效果越强。对于初始碳排放配额分配方式而言,通常有三种方式:基于历史排放免费分配的“祖父法则”、基于碳排放强度基准免费分配的“标杆法则”和有偿拍卖。“我国碳排放权交易的经济影响”课题组研究显示:在完全竞争市场假设下,面对同样的碳配额总量,“标杆法则”相比“祖父法则”将显著扩大碳市场规模,增加碳配额供给和需求,促进市场交易的活跃,形成更低的碳交易价格;“祖父法则”有利于碳排放密集型企业降低减排成本,而“标杆法则”会使得碳排放强度较低的企业在碳市场中处于更有利的地位;有偿拍卖初始碳配额有助于发现碳交易价格,同时增加政府收入。当前,全国碳市场将首先在电力行业开始运行,未来有望进一步扩展到石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等碳排放重点行业。研究显示扩大碳市场的行业覆盖范围有利于扩大碳市场规模、降低碳价并减少全社会碳减排成本。

《碳排放权交易管理办法(试行)》规定由生态环境部根据国家温室气体排放控制要求,综合考虑经济增长、产业结构调整、能源结构优化、大气污染物排放协同控制等因素,制定碳排放配额总量确定与分配方案。首先,在碳排放配额总量确定方面,此前各碳交易试点地区在确定本地区碳配额总量时往往更为关注碳减排的经济代价及企业承受能力,在设定碳配额总量时相对比较保守;在碳中和目标下,未来我国碳减排力度将进一步增强,全国碳市场的碳配额总量确定应坚持“适度从紧”的原则,并与国家碳达峰行动方案相配合,以此倒逼全社会结构调整及节能减排。其次,在初始碳排放配额的分配方式方面,全国碳市场从“奖优罚劣”推动企业节能减排、扩大市场规模及促进交易活跃的角度出发,应优先选择基于碳排放强度基准免费分配的“标杆法则”,同时考虑适度增加有偿拍卖在初始碳排放配额分配中的比例,并将拍卖收入用于鼓励企业节能减排及促进可再生能源的发展。最后,碳达峰及碳中和目标提出后,各个碳排放重点行业如钢铁、化工等都已积极行动起来,开始制定行业碳达峰行动方案并着手加入全国碳市场交易体系,全国碳市场也应该加快扩容步伐,在条件具备的前提下尽早纳入更多碳排放重点行业。

省际碳公平问题及全国碳市场的省际分配效应

由于省际贸易的存在,我国各省在生产者责任视角下(碳排放量计入生产者)和消费者责任视角下(碳排放量计入消费者)的碳排放量存在差异。“我国自主碳减排承诺的实现机制及其省级分配效应研究”课题组研究显示:我国在生产者责任视角下碳排放量较高的省份均为化石能源生产较为集中或自身产业结构偏向重化工业的省份,而消费者责任视角下碳排放量较高的省份多为经济发达省份;省际贸易中隐含的碳排放转移对各省碳排放量产生了重要影响,其中隐含碳净转入省份多位于西部或属于欠发达省份,且为能源产业较为密集或者重化工业所占比例较高的省份,在省际贸易中为外省承接了部分碳排放,而隐含碳净转出省份多为经济比较发达且产业结构中以高附加值产业为主的省份,通过省际贸易将部分碳排放转移到了外省;在省际贸易中,我国部分发达省份不仅让外省承担了部分碳排放,而且获得了来自外省的GDP净输入,在碳排放空间分配及经济效益上均处于绝对优势地位,而部分位于西部地区的省份则处于绝对劣势地位,更多省份的情况则是处于二者之间,在省际贸易中或者对外省净转出碳排放但付出了经济代价,或者获得了经济利益但却为外省承接了部分碳排放;总体来看,我国存在省际碳排放空间分配不公平的现象,即省际碳公平问题,且生产者责任视角下我国省际碳排放空间分配不公平性相比消费者责任视角有所增强。

与此同时,由于各省在经济发展水平、产业结构和能源结构等方面存在差异,且全国碳市场的运行将导致资本和劳动等生产要素在省际之间的流动,因此不同省份在全国碳市场中所交易的配额量、所处交易地位(卖方或买方)以及受到的经济影响会存在较大差异,即省际分配效应。本课题组研究显示:由于省际分配效应的存在,全国碳市场将对各省竞争力产生不同影响,一些省份因为产业结构偏向重化工业或者能源结构过度依赖化石能源导致其在全国碳市场中面临较高的减排成本,而一些省份则凭借其在产业结构或能源结构方面的优势可在全国碳市场中获得可观的经济收益,并且这种影响会随着全国碳市场机制设计的不同而发生变化。

为了顺利实现碳达峰及碳中和目标,未来全国碳市场的设计及运行需要考虑省际碳公平问题及省际分配效应。首先,在各省碳排放配额总量的确定过程中,应充分考虑我国存在的省际碳公平问题,综合分析各省在生产者责任视角和消费者责任视角下的碳排放量,对西部欠发达省份以及能源产业或重化工业较为密集的省份给予适度倾斜以确保其必要的发展空间,实现各省碳排放配额总量的合理分配。同时,由于省际分配效应的存在,全国碳市场运行可能导致化石能源生产大省或重化工业占比大省面临较高的碳减排成本,从而对其经济增长、财政收入、就业及居民生活等带来较大的负面影响,国家可以通过适度的碳排放配额拍卖收入对这些省份予以转移支付,支持其节能减排及结构调整,缓解省际分配效应带来的地区之间不公平性加剧问题。

适时引入碳税作为全国碳市场的有益补充

碳税作为另外一种基于市场机制的碳减排手段,已在全球多个国家得以实施,并经实践检验后被认为是控制温室气体排放的有效政策工具。迄今为止,我国选择了将碳交易作为实现碳减排目标的重要手段,尚未将碳税政策纳入国家碳减排措施。然而,碳交易和碳税二者各有特点,一般来说碳交易比较适合排放点集中且易于监管的企业,但如果要将众多排放量较小或者不易监管的企业纳入全国碳市场实施起来则存在一定困难,而碳税相对灵活的特点正好可以弥补碳交易这一不足,适宜作为全国碳市场的有益补充。

“我国碳排放权交易的经济影响”课题组研究显示:在仅有部分重点行业被纳入全国碳市场的情况下存在碳泄漏现象,即部分未参与碳交易的行业碳排放量相比碳交易实施之前将有所增加,这将在一定程度上削弱全国碳市场的减排作用,而对这些未被纳入碳交易的行业征收碳税可以有效避免碳泄漏现象;另外,在达到同样减排目标的情景下,对未参与碳交易的行业征收碳税,除了可以增加政府收入之外,还可以在一定程度上降低碳交易价格,从而降低碳市场覆盖行业的碳减排成本。

在碳达峰及碳中和目标下,可以预见我国将采取多种措施大幅降低国内温室气体排放量,并大力促进可再生能源及低碳、零碳和负碳技术的发展。考虑到全国碳市场运行可能存在的碳泄漏现象以及形成所有行业企业共同减排的良好局面,我国应适时引入碳税以规范碳市场未覆盖行业企业的碳排放行为,并可以利用碳税收入支持我国可再生能源及低碳、零碳和负碳技术的发展。我国从2018年开始征收环境保护税,限于当时形势未将碳税列入其中,在当前我国全社会积极实施碳达峰及碳中和目标任务的背景下,在现有环境保护税中增设碳税税目,对全国碳市场未覆盖行业企业适时开征碳税具有可行性。


作者:庞军,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、环境学院党委副书记兼副院长


编辑:李丹

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