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“无废城市”建设背景下危险废物生产者的责任实现

时间:2021-06-22 10:26

来源:中国政法大学

作者:张滢雪

推动“无废城市”建设是提升生态文明的重要举措。2018年国务院办公厅印发的《“无废城市”建设试点工作方案》规定了其目标、原则、主要任务及保障措施等,并明确将危险废物管理列为重点关注对象。

“无废城市”建设的动力保障:生产者责任延伸制度

何为“无废城市”建设

在我国,“无废城市”建设的提出具有明显的问题导向性,主要针对因快速城市化导致的愈发严峻的城市固体废物污染问题。“无废”仅有象征意义,并不意味着必须实现固体废物零排放或完全利用。其实际旨在实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全,强调对固体废物的源头减量、资源化利用和无害化处置,其内在要求与清洁生产、循环经济发展理念相契合。

作为新型城市治理理念,“无废城市”建设强调整体治理观。在主体方面,既强调政府的宏观指导和协同管理,也强调发挥其他各类主体的作用,重视全社会共同参与;在客体方面,强调监管应当覆盖包括危险废物在内的不同类型的固体废物,同时强调对各类固体废物尤其是危险废物的全过程控制。目前,我国“11+5”个开展试点工作的城市和地区正在按计划推进,但不可否认的是,“无废城市”建设还需长期的摸索和尝试。

生产者责任延伸与“无废城市”建设理念的契合

生产者责任延伸制度作为清洁生产和循环经济的基础性制度,强调发挥生产者作用,要求其承担相应环节的法律义务,关注生产后环节的责任。其理念基础中包含外部性理论和企业环境责任理论。基于外部不经济性内部化要求,生产者为获得经济收益而造成的环境影响应当重归于生产者自身负责消除或减轻。同时,作为产生源头,生产者可以控制固体废物的产生量、决定其以何种方式被流转和处置,对固体废物监管影响巨大。因而在“无废城市”建设中,扩大生产者责任是推动形成固体废物生产和处置良性循环的必然要求,落实生产者责任延伸制度完全符合“无废城市”建设理念。目前,生产者责任延伸制度内容在我国立法中已有诸多体现并日臻成熟,在实践中亦被证明具有重要作用,能够为“无废城市”建设提供持续的动力保障。

“无废城市”建设中的危险废物管理

实现危险废物全过程控制和有效监管无疑是“无废城市”建设的关键内容。相较于大宗工业固体废物、农业废弃物和生活垃圾等,危险废物的定义并不是从来源而是从环境风险角度出发的。危险废物特性致使环境承受较大风险,其产生的环境污染将造成广泛且持久的影响,且较易发生突发环境事件。在“无废城市”建设中,应当对危险废物的产生、收集、贮存、运输和处置等各环节进行更为严格的规制,强化危险废物生产者的责任亦是必然要求。对危险废物全面监管进行顶层设计、加强危险废物安全管控,有利于提升城市的环境风险防控能力,体现了环境法的预防原则,也是贯彻生态文明思想中生态安全观的重要体现。

我国危险废物生产者法定责任述评

相关立法概况

我国危险废物管理已形成较完整的法规体系和规范内容,体现出实践的迫切需求以及立法机关、相关部门对该领域的重视。除生态环境保护领域基本法——《环境保护法》外,《固体废物污染环境防治法》专章规定了危险废物监管问题。其他相关法律还包括《放射性污染防治法》《循环经济促进法》等。法规及规章数量较多,针对危险废物不同环节作出配套规定,主要有《危险废物经营许可证管理办法》《危险废物转移联单管理办法》《危险废物出口核准管理办法》《危险化学品安全管理条例》《医疗废物管理行政处罚办法》等。此外,还有相当数量的强制性和推荐性环境标准、技术规范、名录、清单以及指南等。同时,我国也是《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》的缔约方。

立法进步

近来,危险废物相关立法的修订较为频繁,对于危险废物生产者责任的规定有部分细化和完善。例如,2020年4月修订的《固体废物污染环境防治法》突显了危险废物转移管理的严格、全过程和动态监管原则,增加了生产者信息责任等内容,其修订为下位法修改提供了依据;《危险废物转移环境管理办法》(即《危险废物转移联单管理办法》)的修订重点强调包括合规委托责任在内的移出人相关责任;《危险废物环境许可证管理办法》将危险废物利用经营活动纳入危险废物综合许可证范围;此外,对《国家危险废物名录》的修订以针对性、精确性、连续性和审慎性为原则。目前该名录正在第二次征求意见阶段,是危险废物管理的技术基础和关键依据。

现有问题及完善建议

不可否认,上述立法和规范性文件能够为危险废物监管工作提供有力支撑。但现有规定注重强调政府责任,对生产者责任的规定仍有欠缺,环节规定不够全面、责任内容设计较为粗疏,且较多规定可操作性不强、较难落实。依据生产者责任延伸制度要求,进一步的完善思路应是在相关立法中补充生产者源头控制责任、加重转移处置环节责任、增加生产者承担再利用责任的鼓励规定,并重点关注特殊领域的危险废物生产者责任。此外,为保障“无废城市”建设、推动生产者责任延伸制度在该领域有效落实,还需发挥政府的监督和保障作用,实现协同管理,加强执法力度和有效性,并引导公众参与其中。

细化以危险废物生产者为责任主体的立法内容

为满足“无废城市”建设对危险废物全面管控的要求,应根据生产者责任延伸制度要求再次审视现有立法对危险废物管理的规定内容。

补充生产者源头责任

根据国家统计局2019年和2018年中国统计年鉴的数据,我国2017年危险废物产生量为6936.89万吨,2016年为5347.30万吨。由此可见,我国危险废物产生数量大且呈持续增长态势,由生产者承担源头控制责任,是危险废物全面管控的迫切要求。在立法中补充生产者强制性源头责任,一是需完善定期淘汰落后生产工艺和设备制度的程序和要求,二是在其基础上明确行业强制末位淘汰制度,三是需要细化强制性清洁生产审核制度内容等。以此增加生产者淘汰落后产能的压力和动力,提升工业绿色发展水平,从源头减少危险废物产生总量,为其他危险废物监管环节提供基础。

转移处置环节的连带责任设计

危险废物产生后,生产者责任随之体现在移出危险废物后的转移和处置环节。危险废物转移处置的动态特点给监管造成了较大困难,实践中非法转移倾倒案件也层出不穷。约束生产者能够减少执法成本、提高监管效率,在立法中规定生产者对转移处置环节的连带责任,可以更好地防止生产者通过签订合同的方式转嫁责任,使生产者在移出危险废物时更多地考虑受托方安全处置危险废物的资格和能力。《危险废物转移环境管理办法》修订稿第九条规定了移出人责任,具体包括移出人的合规委托责任、信息责任和核查责任,第三十条则明确了移出人应与造成环境污染和生态破坏的受托方承担连带责任的担责方式。应当进一步完善的是连带责任的适用条件、连带范围和免责情形等规定,推动生产者连带责任的落实。

鼓励生产者承担利用责任

鼓励生产者最大限度地内部消化、转换由其产生的危险废物,是发展循环经济的内在要求,也符合“无废城市”建设的要求,无论从经济角度还是环保角度考量都十分有利。较之危险废物无害化,再利用往往具有更高技术难度,需要给予更多的引导和激励,以逐步推动生产者承担资源化利用责任。如继续按批次征评“无废城市”建设试点先进适用技术,促进危险废物处置和资源化利用技术的推广。同时,对危险废物的资源化利用需要明确规定约束性标准。例如,根据不同产业具体情形确定合理的危险废物再利用比率,以及明确规定危险废物再利用产品中相关元素的含量限制等。

注重特殊危废生产者责任

如上所述,危险废物的特性迥异,来源也有较大差异,因而不同类别危险废物监管的方式、要求和目标侧重应有不同。尤其是在特殊领域,若特殊危险废物处置不当,或将造成其他严重影响。如医疗废物处置不当,可能给公众卫生安全造成巨大威胁。因而在医疗废物监管方面,应当注重完善医疗机构的废物分类责任,落实其无害化处置责任,以防止医疗废物传染性和毒性的传播。

发挥政府对危险废物生产者责任承担的监管权责

诚然,落实生产者责任延伸制度能够为“无废城市”建设提供动力保障。但作为“经济理性人”的生产者,其自主承担责任的意愿较弱,需要加强政府的监管和约束。

贯彻全过程和协同监管思路

生产者责任延伸制度关注产品及产生废物的全生命周期,政府需要形成完整的监管链条,贯彻全过程监管思路,才能避免产生薄弱环节、为不法分子打开缺口。同时,基于危险废物管理难度较高且复杂,形成协同监管机制也是必然要求。协同监管需要包含中央与地方政府之间、省级政府与负责实际制度落实的市级政府之间、政府各部门之间以及行政机关同司法机关之间的分工与合作。协同理念需体现在危险废物监管各环节,明确主管部门的事权划分,是建立危险废物协同监管的重要前提,要防止出现互相推诿和监管缺失的情况,并保证各自权力分配和责任分担合理且可行。

增强执法有效性

目前,我国固体废物非法转移、倾倒和处置事件仍呈高发态势。非法转移倾倒等违法行为又通常较为隐蔽,给执法增加了难度。重视危险废物执法,加大执法力度、增强执法有效性是当务之急。具体而言,一是保证执法及时,最大限度减少如非法转移倾倒等违法处置危险废物行为对环境的污染;二是重视证据收集环节,尤其是关键证据的收集,同时保证收集程序的合法性;三是加强执法队伍专业能力建设,由于危险废物管理技术性要求较高,政府需要为其提供技术、资金和专业人才支持,并促进管理规范化发展。

引导公众参与

“无废城市”建设作为城市整体治理理念,需要广泛的社会支持和参与。在危险废物监管领域,同样需要发挥公众的监督作用。2020年修订的《固体废物污染环境防治法》第三十一条,规定了相关主管部门为公众举报提供便利且保证举报人安全的义务,从法律层面为公众行使对非法处置危险废物行为的举报权和监督权提供了保障。此外,政府也应提高公众环保意识,增强其参与的主动性和积极性。监督对象不能仅局限于生产者,还需包含政府和其他相关企业和个人。引导公众参与有利于促进形成危险废物监管的社会合力,更好地推动“无废城市”建设。

编辑:陈伟浩

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