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深化国企混合所有制改革 助力实现“双碳”目标

时间:2021-08-10 09:18

来源:经济参考报

作者:孙博文

实现碳达峰、碳中和目标,除了要在宏观层面加强顶层设计、尽快出台全国碳达峰行动方案之外,在微观层面则要充分重视国有企业在“双碳”目标实现中的作用,持续深化国有企业混合所有制改革、推动重点领域国有企业市场化改革,推动国企绿色低碳技术创新、能源资源利用效率提升,从而降低碳排放,以更好地体现实现“双碳”目标的市场化、制度化长效逻辑。

深化国企混改

助推企业实现“双碳”目标

在党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求下,我国省级层面的“双碳”目标及规划汇总均已出台。短期上要求加快制定出台全国碳达峰统一行动方案;长期来看,则要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,以市场化机制淘汰落后、低效、高污染、高耗能产业,推动资源优化配置以及实现经济绿色转型。

碳排放权市场化交易是推动“双碳”目标实现的重要制度支撑。2021年7月16日,全国碳排放权交易市场正式启动,标志着我国碳排放权交易进入新的历史发展阶段。但与此同时,碳排放权交易也面临着企业监管难度高等问题。相对于碳排放权市场交易制度建设,微观层面,通过混合所有制改革,将非国有资本,尤其是民营资本引入国有企业,除了对国企构建现代企业治理结构、完善激励机制以及缓解委托代理问题有重要促进作用外,还可能通过优化企业内部治理结构、提高企业资源能源利用效率而促进环境目标实现。

在“双碳”目标下,重新审视国企混改的碳减排效应具有重要现实意义。

一方面,我国以煤为主的能源结构具有长期稳定性,而且国有企业是化石能源供给的绝对主力。据中国煤炭工业协会数据,2018年中国原煤产量排名前20企业中,国企数量占90%,当年度国企煤炭产量总计约21.66亿吨,约占2018年中国煤炭生产总量的59%。在此背景下,深化国企混改将为降低国企化石能源使用强度、提高国企能源效率以及优化能源结构提供重要战略契机,有助于从碳减排视角审视国企混改对我国生态文明建设以及绿色发展产生的促进作用,也有助于为促进微观企业碳减排提供新的制度改革视角。

另一方面,对于国企的价值和绩效判断,不能仅关注其微观财务效率、技术效率、创新效率和全要素生产率等经济指标,还要考虑到中国特色社会主义市场经济制度下国有企业所承担的其他社会功能,如经济辐射、区域协调、社会保障与环境公共产品保障等。

那么,国有企业混合所有制改革将通过何种渠道实现碳减排?

第一,国企混改通过促进技术进步与全要素生产率提升实现碳减排。企业技术进步是实现企业碳减排的重要机制,技术进步(包括自主研发与技术引进)对我国二氧化碳减排具有显著的促进作用,但自主研发能力与技术引进形成互补优势的能力尚待提高。在此基础上,国企混改则能够显著改善企业的管理效率以及促进企业技术进步,进而提高企业的创新能力以及全要素生产率。因此,企业技术进步或全要素生产率提升,将成为国企混改碳减排效应的重要机制渠道。但值得注意的是,由于反弹效应的存在,技术进步可能会引致更多的能源消费,从而增加二氧化碳的排放,这将导致技术进步对二氧化碳的实际减排效果变得不确定,甚至表现出一定的碳排放促进效应。亦即,技术进步的碳排放影响,取决于技术效率改善下碳减排效应、产出增长下反弹效应的综合,反弹效应可能会部分甚至完全抵消技术进步的碳减排效应。

第二,国企混改通过优化能源结构以及促进清洁能源利用实现碳减排。风、光、气、水、核、电等清洁能源属于典型的清洁绿色能源,大力发展清洁能源有助于降低对高污染煤炭的依赖,促进二氧化碳减排,也对产业结构升级、实现绿色高质量发展有重要促进作用。除此之外,清洁能源的使用还有助于推动节能减排技术进步,尤其是加速资本和劳动供给,推动能源节约型技术进步,并进一步促进碳减排。国有企业是传统化石能源消耗的大户,通过引入非国有资本,能够通过进一步推动清洁能源利用促进企业碳减排。对于产业链上游煤炭生产、石油天然气以及电力能源供应企业而言,在能源革命的大潮下,推动混合所有制改革以及引入多元化股权,有助于发挥市场机制的信息搜集和资源配置功能,推动相关能源行业发展与清洁能源相关的产业投资项目,帮助传统化石能源企业寻求新的清洁能源和新型能源产业发展方向。对于产业链下游制造业企业而言,推进混合所有制改革有助于不断完善企业多元投资模式,缓解企业融资约束,提高企业对清洁能源利用的价格承受力,促进企业能源结构的清洁化转型。

第三,国企混改通过提高能源效率促进碳减排。由于中国在煤炭上的资源和价格优势,以煤为主的能源格局将在长期内无法改变,提高现有能源的利用效率可能是中国节能目标实现的关键途径。相比而言,非国有企业因为灵活的市场机制,更倾向于选择内生的减排路径。这意味着,国企混改很有可能通过引入非国有资本和完善市场化的激励机制,提高企业优化能源利用效率以及内生减排动力。

提高国企混改碳减排效应的建议

第一,持续深入推动国有企业混合所有制改革,探索建立重点行业企业混合所有制改革与节能减排政策协同机制。充分把握国企改革三年行动方案要求,坚持国有企业市场化改革方向,深化从“管企业”到“管资本”的国资监管体制改革,提高国企混改效率与经营绩效。在生态文明建设与碳减排环境目标约束下,积极发挥国企混改的碳减排效应,在此基础上,积极探索国企市场化改革与环境规制政策协同机制,在充分发挥命令控制型环境规制政策作用的同时,不断通过引入非国有资本以及完善企业内部治理结构,提高企业节能减排的内生激励。积极探索将碳减排目标任务纳入国有企业的绩效评估体系,建立与完善国企混改碳减排考核制度,并在此基础上,按照当前国有企业分类改革的要求,完善高耗能企业、能源类国有企业混合所有制改革路径,配合生态环境部、工信部出台的一系列节能减排与清洁生产政策,建立完善国企混改与清洁生产政策的协同机制。

第二,国企混改碳减排绩效依赖于一系列外部约束条件,提高国企混改环境绩效要重视多重影响因素的异质性特征。国企混改碳减排效应在低行业集中度、清洁生产行业以及出口企业中更显著。这就要求:一方面,应着力探索“效率异质型”碳减排政策,在节能减排政策目标制定的过程中,充分考虑企业的效率异质性特征,弱化环境政策的总量目标控制,充分利用市场机制给予低效率企业更多的环境压力,倒逼低效企业退出市场或者寻求更进一步的兼并重组策略。另一方面,坚定不移推进市场化改革,降低重点行业的进入管制,破除行业壁垒,提高行业竞争度;为国有企业引入民营资本创造公平竞争的市场环境。最后,在碳减排目标约束下,加大清洁生产行业、清洁能源行业(如电力和天然气行业)以及出口行业国有企业混合所有制改革。

第三,提高企业能源利用效率以及促进能源结构清洁化。由于我国以煤为主的消费结构在短时间内难以改变,未来应当以提高企业能源利用效率为抓手,培育绿色低碳技术创新驱动力,严格控制高耗能产业项目,加大钢铁、建材、石化、有色、煤炭等传统产业的节能减碳技术改造,推进绿色低碳循环现代制造体系建设。此外,持续优化能源结构、建立清洁低碳能源体系。促进企业清洁能源的使用和能源结构清洁化需要发挥政府与市场的共同作用,政府应当加大对清洁能源供给的补贴以及企业税收优惠,扩大风能、水能以及核能等清洁能源的供给,支持新能源技术的研发投入,补贴新能源企业的发展;不断完善碳交易市场,通过市场化方式倒逼企业清洁生产以及能源结构清洁化利用。

(孙博文 本文作者为中国社会科学院数量经济与技术经济研究所、中国社会科学院环境与发展研究中心副研究员;文章为国家社会科学基金青年项目“环境规制对僵尸企业形成影响机制与异质性研究”<19CJY028>阶段性成果节选。)

编辑:陈伟浩

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