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中国生态保护修复20年——回顾与展望

时间:2021-11-22 15:50

来源:中国环境管理

作者:王夏晖,何军等

作者:王夏晖,何军,牟雪洁*,朱振肖,柴慧霞,刘桂环,饶胜,张箫

单位:生态环境部环境规划院生态保护修复规划研究所

摘要

近20年来,中国生态保护修复事业取得长足进步,为保障国家生态安全、推进美丽中国建设提供了重要基础支撑。国家通过实施一系列生态保护修复政策和重大工程,生态保护修复取得明显进展,生态产品供给能力保持总体稳定。本文回顾了近20年中国生态保护修复发展历程,分别从国土生态空间管控、生态系统保护修复、生物多样性保护、生态文明示范建设等重点领域总结了主要进展和成效。面向建设美丽中国以及实现碳达峰碳中和目标愿景,以维护国家和区域生态安全、恢复和提升生态系统服务功能、推动生态产品价值实现为着力点,对新时期中国生态保护修复提出未来展望。

引言

近20年来,中国不断深化生态保护修复战略部署,系统开展顶层设计,推动生态保护修复制度改革创新,持续加大生态保护修复投入,稳步提升生态保护修复监管能力,为保障经济社会可持续发展奠定了坚实的生态安全基础。生态系统具有提供自然资源和生态系统服务的多重属性[1],是人类社会发展的根本性、基础性支撑。加强生态保护修复成为建设美丽中国的重大任务和加快推进生态文明建设的优先行动[2]。

20世纪80年代以来,中国经历的多次重大自然灾害[3],尤其是1998年长江大洪水和2000年北方大面积沙尘暴天气的发生,引起政府和公众对生态保护修复工作的高度重视[4],国家陆续启动实施一大批生态恢复与建设重大工程[4-6],印发实施《全国生态环境建设规划》《全国生态环境保护纲要》等重要文件,“十一五”“十二五”“十三五”连续印发实施三个全国生态保护五年规划,加快了中国生态保护修复工作。同时,随着多次国务院机构改革,生态保护修复的职责、内容、组织形式均发生了重大变化,尤其是随着历次机构改革,生态保护修复职责分工逐步理顺[2],政策制度体系逐步完善,推动生态保护修复从局部、单要素保护修复向区域山水林田湖草沙一体化保护修复和综合治理的加快转变,生态保护修复支撑国家和区域生态安全的地位更加突出。

本文重点梳理了近20年来中国生态保护修复重要政策和重大工程实施进展,对国土生态空间管控、生态系统保护修复、生物多样性保护、生态文明示范建设等重点领域成效进行了总结,立足维护国家生态安全、建设美丽中国目标愿景提出未来展望。

1、中国生态保护修复历程回顾

近20年来,面对经济社会快速发展带来的一系列生态退化问题[2-4],加上“可持续发展”“生态系统服务”“生态文明”等生态保护理论和理念的兴起与发展,中国对生态保护修复的观念认知发生深刻转变,从根本上推动了生态保护修复政策革新(表1)。

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1.1 以生态建设与重点治理为主阶段(1997—2006年)

在1997年党的十五大提出“实施可持续发展战略”的背景下,国家将生态环境保护上升到与经济社会发展同等重要的地位,生态保护事关国家环境安全的观念初步形成[7]。启动实施一大批重点区域生态恢复工程,有效遏制了局部区域生态恶化趋势。

1998年,国务院印发《全国生态环境建设规划》,确立了该阶段生态保护工作聚焦重点地区、重点生态问题实施一批重点工程的总基调[3]。2000年,国务院印发《全国生态环境保护纲要》,提出重要生态功能区、重点资源开发区、生态良好地区“三区”推进的战略思路,引入生态系统服务功能和分区分类管理的政策[7],工作思路从重点区域治理转向保护优先、分区分类管理。2005年,国务院印发《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,首次将生态环境保护摆在同经济发展同等重要的战略地位。2006年,《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》突出强调了源头保护、自然恢复,推动生态保护和建设的重点从事后治理向事前保护转变,从人工建设为主向自然恢复为主转变;同年发布的《全国生态保护“十一五”规划》,是中国首个生态保护五年专项规划,进一步强调了保护优先、维系自然生态系统的完整和功能、实施分区分类指导,标志着生态保护工作进入新阶段,至此源头保护、分区分类、自然恢复的观念初步形成。

1.2 以生态空间和生态功能保护恢复为主阶段(2007—2011年)

在2007年党的十七大提出的生态文明理念引领下,按照分区分类的推进思路,深入推进重要生态功能保护区、生态脆弱区等重要生态空间保护和生态功能恢复,重点生态功能区保护制度初步建立。

2007年,《国家重点生态功能保护区规划纲要》印发实施,首次提出生态功能保护区属于限制开发区的理念。2008年,在《全国生态功能区划》中提出,在全国划分50个重要生态功能区,明确了水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护和洪水调蓄等各类生态功能区的保护方向;同年印发的《全国生态脆弱区保护规划纲要》则主要明确了生态脆弱区的保护任务。至此,我国初步形成了以重要生态功能区、生态脆弱区为重点的生态空间保护政策。2010年,国务院印发《全国主体功能区规划》,确定25个国家重点生态功能区,继承其属于限制开发区的定位,并将原有的重要生态功能区、生态脆弱区有关政策要求,以国家重点生态功能区的制度形式确立下来。2011年,国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》首次提出,在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态保护红线,以一条红线管控重要生态空间的思路初见雏形。

1.3 以山水林田湖草沙系统保护修复为主阶段(2012年至今)

在习近平生态文明思想指引下,按照“山水林田湖草是生命共同体”理念,生态保护修复工作逐渐向生态系统整体保护、系统修复、综合治理转变。

党的十八大以来,生态文明建设纳入中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局[8],提出尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念和坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。党的十九大报告提出“坚持人与自然和谐共生”的基本方略[7,9],正式确立建设美丽中国战略。2018年召开的全国生态环境保护大会正式确立了习近平生态文明思想,为新时期生态保护修复工作提供了思想指引和方法路径。这一时期,生态保护修复工作加快推进,有关部门编制实施全国生态保护与建设规划、全国生态保护规划、全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划等重要规划,对生态保护修复目标、任务、工程和政策措施进行部署。国家持续组织开展全国生态状况变化遥感调查评估工作,对全国生态系统质量与功能进行综合评估。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》印发实施,生态保护红线制度上升为国家战略[10]。国家先后组织实施三批山水林田湖草生态保护修复工程试点和首批山水林田湖草沙一体化保护修复工程项目,以重大工程和政策机制创新,推动重要区域生态系统整体保护修复的理念得到强化和落实。

编辑:赵凡

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