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EOD 践行“两山”理念的模式创新——第二批EOD试点如何推进

时间:2022-01-28 14:29

来源:环境经济

:生态环境导向的开发(EOD)模式通过生态环境治理与产业开发项目肥瘦搭配,组合开发,统筹推进,以产业盈利反哺生态环境治理,努力实现项目整体收益与融资自求平衡。开展EOD模式创新,对于提高环境治理能力、践行“两山”理念具有重要意义。

2021年10月,生态环境部启动第二批生态环境导向的开发模式试点项目推荐工作,本刊记者就相关工作对生态环境部科技与财务司负责人进行了专访。

《环境经济》:请您介绍一下试点工作开展的背景。

科技与财务司负责人:开展EOD模式试点是践行“两山”理念,推进生态产品价值实现的重要探索。

首先,EOD模式是实现发展和保护融合共生的重要方式。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设放到治国理政的重要位置,我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。“两山”理念揭示了发展与保护的本质关系。推动EOD模式试点,就是要通过项目组织实施方式的创新,将生态环境治理项目作为关联产业开发的投入要素,以生态环境治理提升产业开发价值,两者有效融合,一体化实施,从而实现保护和发展的融合共生。

其次,EOD模式是生态产品价值实现机制的重要组成。党的十九届五中全会提出建立生态产品价值实现机制,培育新模式。2021年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,要求健全生态产品经营开发机制,鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩。EOD模式通过改善生态环境质量,提升发展品质,将生态产品价值释放到片区开发、生态农业、文旅康养等关联产业,实现产业增值溢价,是生态产品价值实现的重要渠道。

第三,EOD模式是加强环保投融资的重要渠道。环保投资是深入打好污染防治攻坚战的重要保障,是拉动经济发展的重要驱动力。习近平总书记指出,生态环境投入不是无谓投入、无效投入,而是关系经济社会高质量发展、可持续发展的基础性、战略性投入。近年来,生态环境治理任务重,地方政府支出压力大,单纯依靠政府投入的模式难以持续。EOD模式下,将现金流不足的项目和与之关联的盈利项目相结合,肥瘦搭配,把关联产业未来溢价提前锁定,构建项目成本与收益相平衡的项目包,将生态环境治理由公益性项目转变为具有开发价值的经营性项目,从而拓宽投融资渠道,减轻对土地财政和政府举债的依赖。

开展EOD模式试点,就是要落实党中央、国务院的重大决策部署,积极推动环境治理模式创新,探索生态环境治理与产业开发融合共生的路径与政策,引导重大项目在谋划过程中按照EOD理念和要求推进实施。

《环境经济》:试点工作从2020年就开始了,请您介绍一下第一批试点工作进展的情况。

科技与财务司负责人:2020年,生态环境部会同国家发展改革委、国家开发银行启动EOD模式试点。

试点内容包括:发展理念创新。坚持生态环境优先,践行绿色发展理念,构建生态产业化、产业生态化的生态经济体系,将生态环境优势转化为发展优势。

融合发展创新。围绕生态环境治理需求,着力推进生态环境领域重大工程建设,释放环保产业有效需求,推动生态环境治理市场化与产业化。同时,因地制宜,发展生态环境关联度高、经济发展带动力强的产业项目,探索建立产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制,实现生态环境治理与产业经济发展的充分融合。

实施路径创新。充分发挥市场配置资源的决定性作用,着力打造良好的营商环境,激发市场主体活力。打破行业、企业、所有制界限,积极引入综合实力强、专业化水平高的市场主体参与试点工作。充分调动市场主体的能动性,鼓励拓展产业链,提高开发效率,保障生态环境持续改善。

投融资模式创新。探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作(PPP)、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资模式推进试点项目实施,推动建立多元化生态环境治理投融资机制。

第一批确定试点项目36个,包括天津市静海区生态修复治理与健康产业城市主动健康综合体项目、河北省怀来永定河沿岸及官厅水库周边生态环境导向的开发项目等。

各地因地制宜、多措并举,在产业融合发展、实施路径、机制政策等方面开展了有益探索。有的地方政府高度重视,专项推动,加强项目统筹谋划,加快推进试点项目的实施。有的地方积极探索,主动作为,建立EOD模式试点实施机制,推动省级层面开展EOD模式试点工作,加强项目储备与跟踪指导。有的试点项目因地制宜,勇于实践,结合区域特色,将生态环境保护修复与特色产业融合,积极探索EOD模式实施路径。

国家开发银行按照精准施策、市场化运作和风险可控的原则,对试点项目予以倾斜支持。目前,国家开发银行累计授信额度510亿元,已发放贷款金额97亿元。

《环境经济》:EOD项目是个新事物,还在探索期。据您了解,第一批试点实施的过程中暴露出哪些不足?

科技与财务司负责人:我们看到EOD项目试点取得喜人的成绩,但是也确实暴露出一些问题。

例如,有的地方没能正确理解开展试点的目的,以EOD模式试点之名,行项目融资之实,开展试点仅仅是为了获得金融机构的资金支持。有的地方对试点工作重视不够、力度不大、进度偏慢,认为进入了试点就万事大吉,拿到试点的“牌子”就高枕无忧,没有正确理解试点工作的推进要求和所承担的试点任务。有的地方没有把握EOD模式的核心要义,在试点批复之后,随意变更实施方案内容,调整实施方式,与EOD模式的内涵特征不符。也有的地方心存侥幸,寄希望于通过试点的名义,突破现行的一些政策限制,将试点作为突破政策的“护身符”。

这些背离初衷、偏离要求、违背政策的做法,我们在推进试点过程中要坚决予以制止。

《环境经济》:第二批试点工作已经启动,请您介绍一下申报需要符合什么条件?

科技与财务司负责人:试点项目需要同时符合以下条件。

第一,试点申报主体和实施主体为市级及以下人民政府或园区管委会,鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施。

第二,生态环境治理与关联产业一体化实施,依托项目承担单位仅为一个市场主体。

第三,强化公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业一体化实施,以系统解决区域突出生态保护修复和环境治理问题为基础,试点依托项目之间相互关联、有效融合,项目边界清晰,且须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。

第四,依托项目均须完成项目可研批复或备案等立项工作,并提交立项证明材料。采用政府和社会资本合作(PPP)模式的项目需纳入财政部或国家发展改革委PPP项目库。依托项目已完工的,侧重于EOD模式的经验总结。

第五,试点内容与项目实施合法合规,符合招投标、投融资、土地利用等现有政策要求,不增加地方政府隐性债务。

从报送的情况看,各地非常积极踊跃,报送了很多优秀的项目。

《环境经济》:我们对于各试点单位有哪些工作要求?

科技与财务司负责人:一是加快推进试点工作取得实效。各试点单位担负着推进治理体系和治理能力现代化,做示范、出经验的光荣使命。要充分发挥试点地区政府的主体作用,用开拓创新的精气神和真抓实干的切实行动,解决好试点工作中的难点重点堵点。认真制定试点工作计划,边推进边总结,凝练关键政策、管理机制,按照要求及时报送试点进展与经验做法。切实形成一批可推广可复制的典型示范,并通过多种方式进行宣传推广。

由于EOD项目涉及领域和部门较多,且处于探索阶段,建议试点地区政府部门加强统筹协调,系统总结试点工作中存在的问题、经验和亮点特色,扎实推动,做实做细,确保EOD项目落地见效。

后续,我们将加强对试点项目的跟踪调研,督促指导,不定期组织召开试点工作现场会,对各地取得的好经验、好做法予以总结推广。

二是坚持底线思维。试点工作要坚持守正创新,不能把试点作为问题与矛盾的保护伞。要牢牢树立政策红线,不以试点名义突破现有法律法规政策等要求,不以试点名义代替项目立项招标等程序,不以试点名义新建楼堂馆所,不以试点名义新增地方隐性债务。

规范招采,引入主体。涉及政府投资的项目,需按照招投标或政府采购的有关要求,采用市场竞争的方式确定项目实施主体。对社会资本投资的项目,按照招商引资及社会资本投资的有关要求,确定项目实施主体。

各地要按照EOD试点工作的实施要求,以探索EOD模式实施路径、政策机制等为重点,不变形、不走样,依法依规扎实推进试点项目实施。

三是强化项目策划与储备。各地要充分结合地方特色,融合国家重大战略要求,做好EOD项目的前期统筹谋划工作,强化生态环境治理与产业开发融合,切实提高EOD项目质量。

根据项目具体情况,可进行子项目分别立项整体实施,或者整体立项。对需要政府资金投入的项目,按照《政府投资条例》有关要求做好项目立项;对不涉及政府投资的企业投资项目,按照《企业投资项目核准和备案管理条例》等要求做好项目立项工作。对采用政府和社会资本合作(PPP)模式推进的EOD项目,按照PPP模式规范要求,做好PPP项目入库和实施工作。

《环境经济》:请您谈谈EOD模式推广工作下一步的工作计划。

科技与财务司负责人:一是要做实做细,扎实推进第一批试点项目落地见效。要建立健全试点实施机制,加强对推进力度大、实施效果好的重点项目跟踪调研,指导做好模式创新试点工作。积极挖掘亮点、总结凝练经验,形成可复制、可推广的生态环境治理创新模式,以点带面,逐步推广。

试点地区要充分发挥政府的主体作用,专项系统推进,各方协同发力。加强与有关机构对接,用好用足绿色金融工具,促进形成多元投入格局。

二是要统筹谋划,提高第二批试点项目质量。要紧密围绕当地生态环境治理的重点任务,准确识别关联产业,强化规划与项目统筹,对整体项目算好大账、长远账、整体账、综合账,扎实推进项目前期工作。第二批试点我们将重点支持实施基础好、投资规模适中、项目边界清晰、反哺特征明显、环境效益显著的试点项目。

三是要精准施策,建立EOD项目实施长效机制。研究推行EOD模式实施的指导性文件,规范EOD模式实施。建立生态环保金融支持项目储备库,加强EOD等适宜引入社会资金投入的重大项目储备。各级生态环境部门要与有关金融机构建立协调机制,密切沟通合作,共享项目信息及调度情况,促进金融支持EOD项目常态化。加快建立多元可持续的投融资模式,大力推进PPP、专项债与EOD模式的互动耦合。

目前,生态环境部正在建立生态环保金融支持项目储备库,结合各地当前生态环境保护重点任务,统筹谋划一批适于绿色金融支持的重大项目。各地要以试点工作为契机,建立健全EOD项目储备制度,加强EOD等具备良好市场化投资回报机制的生态环境治理项目的储备,及时把实施基础好、污染防治攻坚支撑力度大的项目推荐给金融机构,争取更多资金与政策支持。

编辑:赵凡

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