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赵云皓等:基于EOD试点的生态产品价值实现市场化路径研究

时间:2022-06-09 09:18

来源:生态经济

作者:赵云皓,徐志杰,辛璐,王志凯,卢静(通讯作者),生态环境部环


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1.2演进过程

随着我国生态产品理论与实践的不断发展演进,EOD模式的内涵拓展延伸为创新性的项目组织实施方式,并在国家高位推动下由理念研究逐步走向试点实践。生态环境部提出EOD模式就是通过生态环境治理与产业开发项目组合开发、统筹推进,通过改善生态环境质量,提升区域发展品质,将生态产品价值释放到片区开发、生态农业、文旅康养等关联产业,实现产业增值溢价,以产业盈利反哺生态环境治理,是生态产品价值实现机制的重要组成部分。本研究认为EOD模式顺应了发展需求,在国家推动与地方实践的基础上,推广条件逐渐成熟,将成为区域推动生态产品价值实现市场化转化的重要举措之一,在生态环境保护与绿色经济发展中发挥了重要作用。

我国生态环境治理走过了近50年历程,根据生态环境治理重点内容的不同,可将生态环境治理分为三个阶段。不同阶段生态环境治理成本内部化方式的不同,形成了与之配套的环境经济政策及项目组织实施模式,如表1所示。第一阶段是以工业污染治理、生活污水垃圾处理等为主的污染末端治理阶段。以谁污染、谁治理为原则,污染治理投入纳入企业经营成本,工程总承包(EPC)成为项目实施的主要模式。第二阶段是以黑臭水体治理、污染场地与农田修复等为主的生态环境质量改善阶段。以谁受益、谁付费为原则,环保基础设施投入依靠使用者付费和政府补贴,特许经营、政府和社会资本合作(PPP)等模式得到应用推广。现阶段为第三阶段,是以生态修复、生物多样性保护、碳达峰、碳中和等为主的人与自然和谐共生阶段。以谁开发、谁保护为原则,探索将生态环境保护治理投资纳入区域开发经营成本,EOD模式应运而生。

1.3实践情况

目前,各地在EOD项目组织实施方面开展了实践探索。通过生态环境治理实现生态产品价值保值增值,并通过开发经营生态农业、文旅康养、商业地产等关联产业,将生态产品价值转化为经济效益,推动区域绿色可持续发展。如成都锦江流域综合治理、蓟运河水系治理、永定河流域治理等。2021年,生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合发文,同意36个地方政府和企业依托项目开展第一批EOD试点工作。截止到2021年底,国家开发银行按照精准施策、市场化运作和风险可控的原则,对重庆广阳岛、四川遂宁、浙江湘湖等6个试点项目予以倾斜支持,累计授信519亿元,实现发放贷款121亿元。根据36个试点项目情况,生态环境保护治理内容涉及城镇污水处理及配套管网建设、河湖生态保护治理、黑臭水体治理与修复、农村人居环境整治、矿山修复与湿地建设等。通过上述生态环境保护治理,区域生态产品在供给服务、调节服务、文化服务等方面的价值得到提升,并通过生态农业、生态养殖、生态权益、文旅康养、片区开发等关联产业的开发经营实现价值转化,新产业、新业态得到培育和发展,产业收益反哺投入生态环境保护治理的良性机制得以确立。同时,试点项目在财政资金奖补、多元生态补偿、政府专项债券、集体建设用地入市、政策性基金股权投资等方面积极探索新政策、新机制,促进形成财政金融等多措并举、协同支持生态环境治理的新格局,如图1所示。

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图1  EOD模式生态产品价值转化路径及创新机制

EOD模式生态产品价值实现实施要点

总结试点项目经验,EOD项目实施路径的四个主要环节为:一是保护优先,切实解决突出的生态环境问题;二是因地制宜,结合地区实际合理、有序地发展关联产业;三是系统推进,政府和市场协同发力;四是破解瓶颈,探索新机制新举措推动生态产品价值实现。

2.1 坚持理念:保护优先,绿色发展

EOD项目策划与实施须坚持生态环境保护优先,首要任务是解决区域突出的生态环境问题,增值自然资本,厚植生态产品价值,将生态优势转化为发展优势。第一批36个试点项目涉及的生态环境保护治理内容包括水环境综合整治、固体废物处理处置、农村人居环境整治、矿山修复、荒漠化治理、城市环境综合整治等。其中,水环境综合治理类项目数量最多,占试点项目环境治理类项目总数的45%,主要原因是现阶段水环境质量改善后关联的土地利用、文旅康养等产业增值,地产类项目收益相对较好,有利于对生态环境治理投入的反哺,生态产品价值市场化转化路径和方式相对较为成熟。由此可见,生态产品是自然资源的产物,良好的生态环境是生态产品价值实现的基础,EOD项目的策划应充分结合区域生态环境保护的需求与生态资源的特色优势,识别具有实施紧迫性强、生态环境效益高、对关联产业具有较强的价值溢出特点的生态环境保护与修复项目,以及与生态环境关联度高、经济发展带动力强、项目收益好的产业开发项目,合理确定项目实施边界和目标要求,开展项目谋划和顶层设计,明确项目投资规模、建设内容、技术路线等。

2.2 产业融合:因地制宜,合理开发

根据生态环境质量的改善对关联产业或区域开发发挥的价值提升作用,EOD项目策划中应因地制宜地选择适宜当地发展相关产业及相关权益交易,促进生态环境质量改善与提升产生的生态价值转换为经济价值。结合试点工作,EOD项目中生态价值转换为经济价值的路径主要包括四类:(1)关联产业形成价值,通过提升周边生态环境质量,带动区域关联产业等发展从而形成相关经营收益。如依托洁净的水源、清洁的空气、适宜的气候等自然本底条件,适度发展数字经济、洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业;依托优美的自然风光、历史文化遗存、中医药资源禀赋,引进社会资本,打造文旅休闲、医疗保健、养老养生等多元业态发展。(2)依托修复的土地进行产业开发获得收益。如对开展荒山荒地、黑臭水体、石漠化等综合整治的社会主体,在保障生态效益和依法、依规前提下,允许利用一定比例的土地从事生态产业开发而获取收益。(3)生态资源的权益交易形成的收益价值,如通过生态环境治理,获得集体建设用地交易收益、生态林建设指标、能源资源配额指标等;通过碳汇增量、排污权、用能权等资源权益指标交易的方式,获得相关收益等。(4)生态补偿收益,主要依据生态保护补偿制度,获得中央和省级财政参照生态产品价值核算结果、生态保护红线面积等因素分配的资金,以及生态产品供给地从受益地按照自愿协商原则获得的横向生态保护补偿资金等。

编辑:李丹

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