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赵云皓等:基于EOD试点的生态产品价值实现市场化路径研究

时间:2022-06-09 09:18

来源:生态经济

作者:赵云皓,徐志杰,辛璐,王志凯,卢静(通讯作者),生态环境部环

2.3 系统推进:政府主导,市场运作

EOD项目内容既涉及公益类、准经营类的生态环境治理内容,又涉及产业发展、区域开发等经营类项目,复杂性强,涉及面广,需政府和市场协同发力,建立政府主导有力、社会参与有序、市场调节有效的运行机制,整合资源、多措并举,打通生态产品价值的实现路径,如图2所示。政府注重发挥其在项目捆绑、资源搭配、制度设计、特许经营、资金奖补、绩效考核和营造氛围等方面的主导作用。一是强化项目系统谋划和顶层设计,合理确定项目实施边界和目标要求,明确部门分工与合作,确保EOD项目规划—建设—运营一体化实施、整体统筹推进。二是对EOD各子项目的审批、建设、运营、绩效考核履行监管职责,确保EOD项目实现公益部分预期成效目标。三是为项目实施合理配置资源,结合实际综合运用专项资金、PPP、特许经营等政策支持EOD项目实施,推动建立EOD模式下生态产品价值实现的核算、定价、调价与绩效考核机制,探索开展区域GDP与GEP增量统计与奖补。同时,EOD模式本质上是市场化的项目运作方式,应充分发挥市场配置资源的决定性作用,激发市场主体活力,提供投—建—管—运等系统解决方案,并不断拓展延伸产业链、价值链,探索新技术、新工艺、新模式,提高保护修复与开发经营效率,推动区域关联产业发展,实现生态产品价值的高效转化。

微信图片_20220609091953.png图2  EOD项目市场化运作流程示意图

2.4 创新实践:破解瓶颈,机制创新

现阶段,我国生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题尚未得到有效解决,保护生态环境的利益导向机制也尚未形成,生态优势转化为经济优势的能力较弱。运用EOD模式探索破解生态产品价值实现难点问题,是EOD试点项目的实施目标与重点内容之一,如表2所示。一是发展理念创新,破解生态产品 “度量难”问题。生态环境部和中国科学院生态环境研究中心发布了《陆地生态系统生产总值(GEP)核算技术指南》,指导多地开展区域尺度生态产品价值绝对量的核算,主要用于生态文明建设目标考核和生态产品价值实现等工作。在EOD模式下,生态产品价值核算注重由EOD项目带来的GEP增量,用以科学制定和衡量EOD项目生态环境目标及效益,核算空间范围为EOD项目边界范围,时间为项目周期(10~30年),是EOD项目目标指标制订及考核的理论与方法创新,亦是生态产品价值核算方法的应用创新。二是产业融合创新,解决生态产品“抵押难”问题。在当前金融体系下,生态产品很难作为抵押物进行融资贷款。EOD模式下生态环境关联度高、经济发展带动力强、项目收益好的产业开发收益为项目融资创造了条件。三是运作模式创新,解决生态产品“交易难”问题。EOD项目由一个市场主体进行商业化运作,边界范围、资产权属、收益权利、风险职责清晰,实现了生态资源—资产—资本相统一,交易主体与权益明晰。四是投融资模式创新,解决生态产品“变现难”问题。EOD模式统筹运用财政资金和资源实现开发经营,生态产品价值在项目内通过反哺机制形成稳定现金流,实现了生态产品价值转化为经济效益。

EOD模式生态产品价值实现典型案例

结合理论研究与试点探索,现阶段EOD模式下生态产品价值实现可分为四种典型情况:一是城市环境综合整治+土地利用等;二是矿山修复治理+存量资源经营等;三是农村人居环境整治+生态种养等;四是荒山荒地综合整治+清洁能源等。本研究结合试点项目,分类分析EOD模式生态产品价值实现路径。

表2  EOD模式破解生态产品价值实现难点的具体举措


微信图片_20220609091958.png

3.1 案例一:城市环境综合整治+土地利用

“城市环境综合整治+土地利用”生态产品价值实现路径是通过区域内生态环境的系统治理,恢复了区域优质的自然环境、清洁的空气、舒适的休闲体验等,提升了生态调节服务和文化服务价值,提高了区域发展品质,为环境敏感型产业集聚区开发与经营创造了条件,推动生态优势转化为产业优势。重庆广阳岛EOD试点项目是“城市环境综合整治+土地利用”的典型案例。本项目位于重庆广阳岛片区长江以南区域,包括广阳岛10平方千米和广阳岛片区长江以南105平方千米,片区功能定位为习近平生态文明思想集中体现地、长江经济带绿色发展示范区,价值定位为“长江风景眼、重庆生态岛”。项目由一个市场主体(重庆广阳岛生态城投资发展有限公司)投资—建设—运营一体化实施。项目内容包括区域内生态环境综合治理与保护以及大数据、大健康、大文旅等环境敏感型产业集聚区开发运营。生态环境综合治理与保护内容包括长江岸线生态修复、广阳岛全岛生态修复、广阳湾长江内河流域整治、城镇污水、垃圾处理等。产业集聚区开发运营包括新兴产业集聚区、历史及生态文明展示基地、旅游休闲综合服务配套设施等。产业集聚区经营收益为项目创造了良好的现金流,打通了社会资本和金融机构参与投资的路径,保障了生态环境保护治理的持续投入与运维,大大提高了投资效率与生态环境效益。

重庆广阳岛EOD试点项目中生态环境综合治理与产业集聚区开发投资各占约50%。资金筹措中,市场主体自有资金(政府注资占55%)投资占总投资的23%,其他为债务融资。债务融资中,政府专项债占总投资的11%;国家开发银行贷款占总投资的66%,贷款期限20年。信贷结构为项目建成后形成的可供抵押经营性资产和持有的土地提供最高额抵押担保。本项目通过运营收益、片区内基础设施维护及特许经营收益、子公司房地产开发净现金流,项目盈余资金达到还本付息资金最低要求的1.76倍,投资收益与偿债能力有保障,且政府资金投入远低于生态环境综合治理投入。本项目通过采用EOD模式,充分实现了生态产品价值市场化转化,打造了区域生态与产业一体化发展新路径。

编辑:李丹

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