存量政府付费类PPP项目运营期变更调整实务要点解析

作为项目公司的上级股东，社会资本方内部决策流程可能影响延期方案的推进效率。难点在于社会资本方的风险管控要求与项目实际需求的匹配——社会资本方可能因担心集团资产流失，对延长运营期的收益测算提出更严格要求，导致方案审批周期延长。针对以上问题，建议建立"提前介入+专项汇报"机制，在初步调整测算阶段即邀请项目公司上级股东参与，针对其关注的风险点（如收益预测偏差、政策合规性）提前完善方案，缩短决策周期。

（四）明确期限变更调整的起止时间

项目期限变更调整的起止时间应依法合规、清晰界定：一是服务费重新计算起点原则上应与预算年度保持一致，如约定从某年公历的1月1日开始，确保服务费核算与财政预算管理要求相衔接；二是延长后项目合作总期限需符合2024年新修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委2024年第17号）及项目相关行业特定法规的要求。案例：某省际公路PPP项目原合作期限17年，运营期第6年启动延期调整，双方在补充协议中明确服务费重新计算起点为2026年1月1日（与财政预算年度一致）。项目延期后总合作期限达到30年，未超过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及行业法规限制，期限约定合法合规。

（五）期限延长的财务测算分析

期限延长的关键是通过科学测算实现各方利益平衡，重点测算指标包括延期后年均财政付费额度、项目全周期财政付费总额、项目合理投资回报率等。

1、政府付费的计算方法

最早提到"政府付费"这个名词的政策文件是《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），其对政府付费的解释如下：政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21号）（以下简称"21号文"）针对政府付费模式给出了具体的计算公式。其第十六条指出："对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。"文中给出的计算公式为：式中，n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。由于按照21号文计算的政府付费额前少后多，对社会资本吸引力较弱。因此，在实务中，往往会对根据21号文计算出的政府付费进行二次调整或对其中的可用性付费另行约定计算公式。

2、项目初始建设成本的认定

项目初始建设成本的认定是延期运作的关键环节，其结果直接决定政府付费基数的合理性与各方利益分配的公平性，需要以"合同约定为基础、结算审计为依据"构建系统认定体系。一是以合同约定为核心，明确成本扣减边界。原PPP项目合同及补充协议中关于建设成本构成的条款是认定的首要依据，需重点核查"可抵扣/扣减项目清单"，尤其是上级补助资金的处理规则，上级财政或行业主管部门下达的专项补助资金（如国道改造专项补助），通常在合同中约定需从项目总建设成本中予以扣减。此外，还需核查合同中约定的其他扣减情形，如未按设计文件实施的工程内容、因项目公司管理失误导致的无效成本、超出合同约定标准的非必要支出等，均需纳入扣减范围并出具详细说明。二是融合竣工结算报告与审计整改要求，强化认定客观性。建设成本认定需以项目竣工结算报告为基础载体，同时吸纳运营期审计整改意见，形成"结算数据+整改结论"的双重支撑。一方面，竣工结算报告需由具备相应资质的咨询机构编制，确保结算数据真实反映建设实际；另一方面，需针对审计过程中发现的问题逐项落实整改并调整成本，如审计指出"部分路基工程超挖量无合规签证"，则需核减该部分虚增成本；若审计要求"核减非必要的绿化工程升级费用"，需结合整改方案将超出合同约定标准的绿化成本从总造价中剔除。对于审计整改与成本认定的冲突点（如项目公司对审计核减金额有异议），需组织相关各方进行协商，并就异议点达成一致意见，以"合规性优先、合理性补充"原则确定最终调整金额。案例：某城市主干道改造PPP项目，初始合同约定建设成本为18.6亿元，其中包含上级财政下达的专项补助资金2.3亿元（合同约定需扣减）。在延期调整阶段，建设成本认定过程如下：合同核查：梳理出"可扣减项目清单"，包括专项补助资金2.3亿元、未按设计实施的非机动车道工程费用0.1亿元、因项目公司管理失误导致的返工成本0.02亿元，合计扣减2.42亿元；结算与审计衔接：以第三方咨询机构编制的竣工结算报告（审定金额18.6亿元）为基础，结合运营期审计意见，核减"无合规签证的路基超挖成本0.05亿元""超出合同标准的绿化升级费用0.1亿元"；异议协调：项目公司对绿化费用核减提出异议，认为升级后提升了公共服务质量。经多方协商，按"合规性优先"原则保留核减结论，但约定在绩效评价方案中加大对项目绿化升级部分的考核权重，最终确定初始建设成本为18.6-2.42-0.05-0.1=16.03亿元。

3、科学测算延长年限

项目的延长年限需结合政府每年的财政承受能力和项目公司运营的刚性需求保障等因素综合考虑。具体测算时，应遵循"收支平衡"原则，以项目调整后的现金流预测为基础，确保延长期间的政府付费额能够覆盖社会资本的剩余投资、运营成本及合理利润。同时，需考虑财政的支付能力来确定变更后的年度服务费额度，避免出现项目虽延期，但实践中财政仍无法支撑项目年度付费的情况。案例：某国道PPP项目原运营期限15年，原合同约定政府每年付费额为1.5亿元，但根据目前政府财力测算，可承受的年付费额度仅为1.2亿元。已知项目公司每年需要刚性兑付的经营成本和还本付息金额合计为0.9亿元，按"收支平衡"原则，测算得出在延长运营期限13年的情形下，年均政府付费降至1亿元，既满足财政支付能力，又能覆盖项目公司刚性兑付成本及合理利润，最终确定延长后总运营期限为28年。

编辑：赵凡