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城乡供水PPP是否是解决农村供水的主要模式

时间:2019-11-22 10:23

作者:刘保宏 毛茂乔

导读:2019年,国家对农村供水的重视上升到新的高度,政策发布密集,各地推进步伐加快,笔者发现近期城乡供水ppp项目明显增多,其中各省水投集团的身影频繁出现。在PPP进入规范期的下半场,这一现象的背后值得思考。那么这种模式能否复制,是否值得各地推广,以及其中还有哪些问题需要解决,则是本文想跟读者探讨的主要内容。

多地推进脱贫攻坚城乡供水一体化PPP项目

前几日,从贵州省政府采购平台了解到,贵州金沙县脱贫攻坚城乡供水巩固提升PPP项目发布中标结果,贵州水投水务集团有限公司获得该项目。该项目建设总投资61192.85万元。具体建设内容包括金沙县全县25个行政区域内22个供水分区的取水工程、净水厂工程、配水工程,项目供水分区、建设规模、厂址选择及取水水源等主要建设内容。

几乎同日,湖北南漳县精准扶贫城乡供水一体化工程政府和社会资本合作PPP项目发布资格预审公告,湖北水总水利水电建设股份有限公司、岭南生态文旅股份有限公司、岭南水务集团有限公司三家社会资本组成的联合体排名第一。该工程改扩建水厂共15座,估算总投资约为28031.35万元,项目运作方式采用ROT模式。

就在刚刚过去的9月,常宁市政府与湖南省水利发展投资有限公司签署《常宁市饮水安全巩固提升工程PPP项目合作协议》,项目融资12.5亿元,以湘江、舂陵水、洋泉水库为水源地,新建荫田水厂,提标扩建松柏水厂、洋泉水厂,整合塔岭水厂和新建城市第二水厂,新增加压泵站3座,新建管网503.48公里,确保全市日供水能力提升到每天18.5万吨。

同样也在今年,福建省水投集团与连城县签订城乡供水一体化合作协议。这是继福地水库PPP项目后,省水投集团落户连城的又一重大水利基础设施项目,该项目总投资6亿元。建设资金由省地共同出资的资本金及地方政府专项债券组成,首期将兴建日供水规模5万吨的福地水厂和配套管网工程。

而在2018年5月,北京首创股份有限公司作为联合体牵头人与中铁上海工程局集团有限公司、合肥市市政设计研究总院有限公司组成的联合体中标枞阳县农村自来水并网 PPP 项目,项目估算总投资约为人民币 141,484.28 万元。建设内容主要包括雨坛水厂、汤沟水厂、老洲江北水厂三大供水网络,工程范围为新建给水工程(包括取水工程、净水设施、输水管线、配水干管、配水支管、入户工程及加 压泵站等)及存量给水工程的改造等。项目采用 BOT+ROT 的运作方式。

从上面截取的项目信息能看出以下共性:社会资本方以当地省级水投、水利集团为主,也有全国性的综合型水务投运企业。项目多以县域整体为单位,管网长度长,新建水厂多且分散,工程期紧张,一般分为集中供水区和分散供水区,这些都符合农村供水的特点。

城乡供水一体化PPP优势有哪些,解决了哪些问题?

E20供水研究中心长期关注中国农村供水现状与问题,当前集中表现为管理体制复杂多元不统一;区域内及区域之间缺少整体规划;水务缺少与当地产业的关联,构建不成良性发展生态;水源污染和缺水并存;需要建设的管网长、分散式水厂多;对工程质量要求高,缺乏专业的运营团队;与之相对应的资金需求大,缺口也大;另外就是用户的用水习惯还没完全养成,水价机制不明确,水费回收困难等。(详见链接:农村供水两大现状与亟待解决的五大矛盾)

由各省水投、水利集团参与的城乡供水PPP 项目,发挥了自身的国企优势、地域优势、资金优势及专业优势。并且按照市政环保PPP四分类方法,供水PPP项目属于a类(政府监管型特许经营领域),具有良好的运营属性(相关链接→薛涛:如何做好PPP?)。在PPP逐渐趋于规范的时代,也是容易获得多方青睐的项目类型之一。从理论层面分析,一定程度上能对应解决上述一些问题。

一、盘活了水利资产,激活了水动力,灵活运用金融工具,解决了资金来源。

运用PPP模式,通过对水源、水厂、供水管网等涉水资产的整合,按照“变资产为资本,变资本为资金”的思路,盘活了水利资产。使用收费权质押、资产抵押等措施,采取创新金融合作方式筹措资金,解决供水产业发展资金短缺的问题,有效减轻了政府的财政包袱。

二、推进了全省以及县域内水资源的优化配置和高效利用。

县城供水实现统一运营,将促进以现有水源为中心,以管网为联通,构建跨区域水资源网络,实现了合理调配使用水资源。统一管理,联合调度,科学分配,解决了水资源在区域间的平衡问题,同时也有效地缓解了各地工程性缺水压力。

三、项目规模化,保障了项目整体规划,一次投资,一次建成,拓展了供水服务产业链资源的开发,解决了建设和效益的平衡问题。

根据各地城镇现状及发展规划,对县城供水工程项目进行系统设计规划,一方面使水源、水厂、管网等设施布局和建设与城镇的发展保持匹配,考虑县城长远发展的用水需求。另一方面,在有条件的地域,结合当地自然资源,兼顾其水利工程的旅游经济开发功能,增强项目的投资收益。在PPP模式充足资金的保障下,水务集团结合规划全面启动项目建设,对项目的设计、建设周期和工程品质方面进行全面保障,有效地提升了各地供水基础设施建设和效益。

四、利益最大化,有利于保障了政府、公共服务和社会资本三者利益,一定程度上解决了政企分工怎么办的问题。

这类项目如能本着公开透明、公众受益、积极稳妥的原则推进,则解决了政府财政压力大,人员负担重的问题,实现了由企业做运营,政府专注于监管的良性运行机制,不但有效地促进了地方供水基础项目建设,还进一步提升了企业的运行能力和供水服务水平。

可能存在的问题或需要提升的方向

一、如果说未来“同城同网同质同服务”是城乡供水服务一体化的方向,市场需要的则不光是工程,更是后期专业的供水服务。

由于农村供水项目分散,发挥规模整体优势尚需时日,且供水运营不光在工程,而水投、水利集团在供水服务方面较城镇供水公司专业积累少一点。要解决这方面问题,或者可以联合,或者早作准备,修炼核心运营服务能力。_ueditor_page_break_tag_

二、目前农村水价机制不清晰,水费回收难,如何保障投资者收益是核心问题之一。

农村水费回收困难,是制约农村供水商业模式可持续性的主要因素之一。虽然水利部今年明确出台了农村水价机制相关政策,但要落地到各地方,同时居民养成习惯,可以预见还有很长的一段路要走。目前多数项目采取申请相应政策补偿支持,通过资产、土地划转等形式进行回补等形式,以确保项目合作的持续稳定性,但这些都只是杯水车薪,仍有很大的不确定性。(相关链接→水利部:让农村群众用“放心水”交“明白费”,加快建立合理水价机制)

三、 需要在保障供水公共服务效果和尊重社会资本利益中找到平衡

因农村人口向外迁移、存在自备井等原因,用水需求可能会低于预期,使该类城乡供水PPP项目面临一定的需求风险,容易成为政企合作之间的突出矛盾。在这样的情况下,需要政府和社会资本建立良好的沟通、加强机制设计、协同发挥各自优势、降低需求风险、及时解决问题,并在股权合作的基础上实现“风险共担”。从而在保障供水公共服务效果和尊重社会资本利益中追求平衡。

四、 真正从根源上解决农村供水的问题,与乡村振兴密不可分。

唯有结合当地产业现状,整体规划,乡村有了产业支撑,经济支撑,有了需求,农村供水的产业链条才能盘活,良性发展,这也是脱贫攻坚的大方向。所以未来解决农村供水问题的军团,不止有水投、水利集团、城镇水务集团,也有环境企业、现代农业企业、健康、养老、文旅企业等。

模式可否复制?解决农村供水的方向在何方?

一、“大水源、大水厂、大管网”是水投、水利集团的优势与方向。

各省水投、水利集团参与的城乡供水PPP项目,能发挥其独有的省内地域优势,规模优势,整体规划优势,解决区域间水资源合理配置,水资源和配套工程高效利用的问题,从而实现区域整体最优的效果。

二、城乡水务一体化、城乡供水一体化是方向

结合城乡供水需要解决的问题,城乡水务一体化(如兴蓉环境的沛县PPP项目、湖南道县城乡水务一体化PPP项目等)、城乡供水一体化(如福建水投、贵州水投的各县供水PPP项目)能充分发挥社会资本的各自优势,包括资本、原水、污水、供水、水利工程、运营服务等,综合解决整体涉水规划、建设、运营的问题,可能是解决农村供水的主要方向。

三、基于现有管理体制,未来选择何种模式交给市场决定更合适。

目前城乡供水管理体制存在明显不同,城镇供水一般归住建部门管理,每个地级城市、县城及周边大的集镇,都有自来水公司,相对分散。农村的供水则归水利部门管理,省水投或水利集团具备统一、规模优势。但是基于现在的城乡供水现状,一部分呈城镇供水公司向乡村延伸管网和服务的模式,尤以城镇化发达的区域为主,注重水质与服务。另外一部分呈省水投、水利集团采用整体PPP 方式的城乡一体化服务,短期更加注重水源建设和保护,工程进度和质量,这类情况以中西部经济落后、地理和气候条件恶劣区域为主。(相关链接:农村供水&城乡一体化模式与费用简析)

合理的水价机制,高水平的供水服务,真正能解决供水不平衡不充分的问题,是党中央、每一个用户、供水企业都关心的问题,如果您有更好的建议、想法,欢迎参与投票,也欢迎留言讨论。

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