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孙晓航:供水企业的博弈之路

时间:2017-03-28 10:58

作者:易塔塔

2016年,工商总局在全国范围内掀起了一场集中整治公用企业限制竞争和垄断行为的专项执法行动,供水作为其重点关注对象,结果显示在滥收费用、限制准入和强制交易等方面问题突出。这些都对供水行业敲响了警钟,但同时也可能是改革转型的新机遇。为此E20环境平台开展了一期以“系统防反垄断风险,共建产业健康格局”为主题的供水行业专题沙龙。海天水务集团股份公司副总经理孙晓航受邀出席了此次沙龙,并在沙龙中分享了精彩的观点。作为在供水行业奋斗了20多年的“老兵”,孙晓航认为供水行业现在不能抱怨,而是要用正确的态度去看待目前行业面临的问题。

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(以下内容根据孙晓航发言内容整理)

 供水行业,不管在现在还是将来、在中国还是其他国家,都是自然垄断的情况。供水行业的本质是普遍服务,不管供水企业是国企、外企还是民企,它能做的就是满足市民基础性的供水服务需求。当供水服务的利润不足以支撑供水企业的健康发展的时候,就需要一个补贴机制或者价格机制来进行弥补。而我们国家在供水行业发展的这几十年中,水价的市场化机制与政府和用户对供水服务的提升需求尚不匹配,难以满足不断扩大的城市化发展进程和供水服务提升的需求。

美国等很多西方国家的供水服务都是由政府和当地政府企业共同完成,而我国的供水行业实际上有点“不中不西”,市场化进程走得磕磕绊绊。回顾我国供水行业的发展进程,供水公司最初是由政府统管的事业单位,慢慢发展成国企,随后, 2003和2004年出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》逐渐将供水行业向市场化推进。

然而,由于《城市供水定价成本监审办法》早在1998年就已经出台,提出了生产成本核算概念,几年后,《市政公用事业特许经营管理办法》和《城市供水管理条例》等条例之前才出台。早先制定的价格管理办法并没有覆盖我国供水企业的成本,仅覆盖了制水、供水和销售部分成本,并未包含对管网投资、二次供水及户表建设的成本。

以前的供水管理条例清楚地规定小区红线外的产权归供水公司所有,红线以内为开发商负责。然而由于百姓对其并不知情,所以当水质和服务达不到预期时,他们首先想到的是向政府投诉供水公司。为了满足对供水到户的服务需求,住建部、发改委强势推进了二次供水的管理和一户一表的办法,并尽量把二次供水纳入到供水企业管理,要求供水企业的服务尽可能延伸到每一个水表和水龙头。但是1998年出台的《城市供水定价成本监审办法》也并没有涵盖这一部分投入。对此,住建部起初允许供水企业收取专项配套费,可以用收取的费用作为管网的投资和产销差的改善。但是,随后的几年里,专项配套费被以平方米计费的大配套费取代。然而大配套费远远不足以弥补每一个城市的管网扩张服务和提升水质的需求,这也成了供水行业目前最大的痛点之一。

此外,由于之前房地产开发商建设的小区内管道和二次供水系统良莠不齐,跑冒滴漏严重,水质难以保障,而这部分管网漏损率和服务投诉却由自来水公司承担,责权利无法对等。因此,2015年,住建部、发改委、公安部、卫生部联合发布了《关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》,明确提出了鼓励政府优先选择供水企业作为二次供水的承载单位,并且介入水价的调整,同时可以在水价外进行收费。这说明现在的政策正在完善以前行业在市场化过程中的问题,政策的大方向已经越来越明朗和清晰。

2012年,四川省在全国范围内率先出台了《四川省城市供水条例》和《四川省城市二次供水管理办法》,这些条例赋予了供水企业自然垄断和优先介入服务的可能性。有了这些法律基础,政府可以从百姓的角度出发,“理直气壮”地规定供水企业作为供水管材的供应方和施工单位,同时赋予了供水企业进行最后验收的权利。

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以四川省为例,孙晓航对供水行业发展提出五点建议:

第一、供水企业可以转换思路强化服务,最好是引入第三方监管机构。现在的供水行业不同以往,越来越开放。供水企业在“抱怨”诸多不公之前应该先做出成绩,并且开放自己的服务标准和定价原则,积极引入第三方评估和政府监管,通过服务和收费的透明化来加强与政府和公众的沟通。

第二、积极推动立法,善于利用法规且依法经营。推动政府部门明确供水服务的服务范围和水价、资产及补贴机制,建立因地制宜的地方性供水法规推动各地行业的发展。立法的过程不光是授予供水企业职责和权利,更多的是确定企业长期、持续稳定服务的义务和责任,这些义务和责任不能随着开发商或物管公司因房屋交付或合同期满主体变更而结束;同时,必须配套专业的技术及验收规范,并由各地供水行政主管和监督部门等组织联合验收。

第三、要完善合同,公开过程,公示结果:考虑到各个供水公司目前对于供水区内自动化、智能化供水服务标准的提升,不可能所有的供应商都能满足统一管理的技术要求,因此,各地供水企业可以公开入网企业技术标准,用招标的模式选择符合这个标准的供应商。过程和结果要透明、公开;在供水企业与用户、开发商的合同里一定要写清双方的责任权利。

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第四、尊重普遍服务基础上的公众选择权和定价权:在基础水价基础上满足居民用水的普遍服务,同时,通过服务和水质的提升满足用户对于二次供水、加压供水、工业供水以及直饮水等增值服务,引导用户主动选择供水企业作为服务主体。比如,四川省部分城市的用户通过服务的比较,主动选择供水企业管理二次供水并且愿意承担成本测算后的适当加价服务,因为百姓更依赖供水公司在30年特许期内的持续规范服务。供水企业应与用户签订规范的增值服务合同,明确水价水质及服务标准,并接受政府的备案和监管。

第五,加强政府监管。供水是关系老百姓身体健康的基本服务,因此,门槛宜定得高一点,法规要坚决遵守,不能打擦边球。即使有了立法和行业自律,但如果没有政府监管,所有的努力都将白费。只有真正的监管到位才能劣币驱良币,这也是供水企业很看重前期方案选择和后期验收管材的主要原因。

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