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王天义:PPP的情怀与格局

时间:2017-04-20 15:55

作者:王天义

支撑公私之间、政企之间伙伴式平等友好合作,一定还有认同并自觉坚守的共同理念,这些理念包括风险分担,利益分享,合理回报、物有所值、契约精神等

如果我们把对PPP的价值认知和理念认同视为一种情怀,而把PPP项目的具体操作视为一种格局,那么几年下来,中国PPP的发展现状大致可以说是情怀小了点、格局大了点。一方面,在大规模推进PPP模式应用之前乃至今日,并没有把PPP的概念、理念和价值、意义宣传到底、宣讲到位,特别是各级地方政府及主要决策者,很多人并没有接受过系统培训。对于PPP,概念是不清晰的,理念是不完整的,价值认知是不够的,把PPP只视为一种融资工具。另一方面,在融资工具论鼓动下,PPP在项目操作层面则快速表现出数量过多(数以万计)、投资过大(十几亿元,甚至几十亿元、上百亿元的单个大项目总投资)、期限过短(不少项目取经营期限要求下限的十年,重投建轻运营倾向明显)、算账过粗(不愿接受物有所值和财政承受能力的约束),而且很快出现了不少国外不太常见或者说不太敢碰的综合类巨型PPP项目,如园区PPP、小镇PPP、海绵城市PPP等。与此相适应,PPP模式特别是投融资模式的各种创新远超国外。

这种理念上的过小情怀与操作上的过大格局,会伤及我国PPP事业的健康与可持续发展,需要引起我们的重视。

PPP的价值认知

作为公私之间、政企之间长期稳定而又平等友好的合作,PPP是要讲情怀的。对于PPP的情怀,可以重点强调价值认知和理念认同,而且认知和认同的视角要更宽广一些,层级要更高远一些。从国际社会来看,联合国把PPP视为推动实现人类可持续发展的重要支撑工具,同时特别强调以人为本的PPP。联合国欧洲经济委员会2012年设立了国际PPP卓越中心,2015年设立了PPP专家委员会,由来自多国的20多位专家组成,两年前开始着手制定服务于联合国确立的可持续发展17个目标的27类PPP标准。他们认为,只有更全面地用好PPP模式,才有可能更好地实现可持续发展。因为可持续发展目标中涉及大量基础设施和公共服务,在政府资金、效率普遍不足的状况下,通过PPP模式,吸引私人资本参与进来,就成为重要的价值认知。尽管根据传统经济学原理,由于存在市场失灵,公共产品只好由政府提供,但如今世界很多国家公共产品或基础设施存在三种提供方式:政府提供,私人部门提供(私有化)以及PPP模式提供。如英国,公共设施和服务20%仍由政府提供,但60%已经私有化,而20%则由PPP模式提供,这其中社会发展、科技进步以及创造竞争等无疑给公共产品的市场化或半市场化提供了可能。

中国正在推进“一带一路”发展,并倡议构建人类命运共同体,这是一种博大的情怀。“一带一路”很多沿线国家存在基础设施落后的问题,中国不仅资金、技术要“走出去”,而且也要把我们的PPP模式和经验带出去,实现可持续投资与发展。仅从这个角度,我国PPP界应该有使命感,融合中国与世界,完善PPP理论与实践,以更好地服务于“一带一路”战略。

从中国国情来看,PPP模式应用的价值和意义可以概括为“五观”。

一是融资观。这是最为普遍认知的甚至是被过度认知和解读的,需要提醒的是,PPP不是免费午餐,它是投资不是捐款,所以财政支付能力和物有所值评判是政府必须要做好的功课。

二是效率观。我们必须承认,尽管政府在维护社会稳定和市场秩序以及组织社会资源等方面具有企业不具备的高效率,但在具体项目的投资、建设和运营维护方面,其效率又明显低于企业。美国环保部门调查结果显示,环保基础设施建造运营成本,政府比企业平均高出15%~20%,世界银行在很多国家许多基础设施领域的调研结果也得出类似结论,这或许是政府在PPP项目上认可企业取得8%~12%合理回报的部分依据吧。我们一般都认为日本政府富有效率,但日本PPP模式应用得也蛮好,全国500多个PPP项目,涵盖市政、教育、文化等50多个领域,而且多年下来,PPP项目成功率高达99%,富有效率的政府更看重企业的更高效率。新加坡政府PPP机构则直言,新加坡政府应用PPP模式更多看重的是企业的效率而不是企业的资金。其实,尽管各国国情不同,但各国企业都会表现出比本国政府更高的项目投资建设和运营效率则是不争的事实和共性。

三是公私观。我们要大力发展市场经济,就必须建立起科学、理性的公私关系、政企关系,公私要分明,但公私也可以合作;政企关系也可以平等合作。PPP模式带来的公私之间、政企之间的新型合作关系,无疑会加快转变旧观念,催生和固化新理念。

四是契约观。契约精神不足甚至缺失,是我国经济社会普遍存在的问题,有历史和现实的原因。PPP模式的推广应用对政企双方乃至全社会更好地树立契约精神和守法意识将发挥积极作用,毕竟用资金、效益、责任和公共利益建立起来的二三十年的合同应该具有更大的约束力。

五是治理观。这是指转变政府职能和提升国家治理能力,我们正在花大气力转变政府管理经济社会的职能,建立高效率、低成本的适度政府,不断提升国家治理能力,PPP模式在此可以发挥渐进式的促进作用。

PPP的理念认同

一是合理确定风险分担与利益分享机制,让分担和分享向能力更强者和贡献更大者“倾斜”,即“能者多劳”而且“多劳多得”,让最具有相应承担能力的一方承担相应风险,让贡献更大者分享相应更多利益,这既体现效率又体现公平。

二是在风险分担和利益分享基础上确定合理回报。合理回报往往不是偏高回报而是偏低回报,因为项目运营是长期稳定和相对垄断或者说受政府保护的,政府这种保护换来的只能是偏低回报而不是高回报,这也是由基础设施和公共服务公益性所决定的。

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三是在合理回报基础上确定物有所值,即通过定性分析和定量计算,得出用PPP模式比政府单干更省钱和省了多少钱。简单道理如下:政府单干,成本主要包括融资成本、建造成本和运营成本,可以没有利润;用PPP模式操作,企业也有融资成本、建造成本和运营成本,但同时必须有合理利润。一般情况下,企业融资成本会高于政府,而建造成本和运营成本又会低于政府。当然,政企提供公共产品的质量差异可以通过调整成本加以量化。这样,从政府角度看,是否物有所值大致就是比较政府成本(融资成本+建造成本+运营成本)与企业成本(融资成本+建造成本+运营成本)+企业利润。从中不难看出,企业利润的高低非常敏感,会在很大程度上直接决定着PPP项目是否物有所值,所以回报也只能是合理回报,政府的效率不至于低于企业太多。其实高回报不仅影响物有所值的评判结果,也影响社会公平感,因为PPP模式运用的是半市场化半行政化的机制,如果给予社会资本完全市场化的高回报而又不承担完全市场化的高风险,作为公共产品的使用者和纳税人,民众也是不认可的。

PPP的操作格局

PPP需要价值认知和理念认同,也需要操作层面的精准格局。这里想探讨如下几个问题。

第一,关于国家顶层设计问题。目前全球各国PPP大致有两种顶层设计模式,一是中央政府直接操作项目,如英国、爱尔兰、新加坡等,中央政府既制定PPP法律、规则、合同等,又直接操作全国每一个具体项目,包括运营后的日常监管、财政付费等,如爱尔兰全国总共20多个PPP项目,新加坡全国总共10多个PPP项目,全部由中央专设的PPP机构亲自操作。英国全国700多个PPP项目也是由中央PPP机构IPA(Infrastructure and Projects Authority)直接操作,并通过加大中央与地方分税比重来增加中央直接支付能力。中央集中进行项目操作,可以大大提高项目的质量、可持续性以及政府支付能力;二是中央政府主要制定法规、合同指南等,具体项目操作交由地方政府自行决定,更多国家是如此,如日本、波兰、中国等。对中国来说,我的建议是:一是中央集中设立一个PPP指导机构,理顺部门关系,使之成为指导和推进工作的唯一性和权威性机构。二是一些大型的或新型的PPP项目(如全国性或跨地区性的项目),可直接由中央PPP机构直接操作,起到引领示范作用,也增强其实战经验,也有利于不断提高其政策法规的制定水平。

第二,关于国有企业担当社会资本的问题。国有企业参与PPP,担当社会资本角色,的确具有中国特色。我的观点是,公共产品提供的质量和效率是评判的根本标准,如果国有企业在PPP中能比民营企业或外资企业表现出更好的理念和能力,由国有企业做PPP又有什么不妥呢?其实公共产品的公益性也决定了国有企业在很大程度上参与的合理性,毕竟由政府单独提供公共产品到由外来非直属国有企业参与提供公共产品,是顺市场化的进步而不是逆市场化的退步,至少具有现阶段的合理性。相对于公共产品提供的成败,社会资本的公私属性是第二位的,一旦公共产品提供失败,后果是极其严重的,这似乎与发展民营经济不是一个层级的问题。应该鼓励民营企业在更广泛的彻底市场化空间去创新与创业,真正领悟让市场在资源配置中发挥决定性作用的甜酸苦辣,经受洗礼,锻炼成长,“离市场更近一点,离市长更远一点”。其实,关于中国国有企业参与PPP项目,联合国PPP专家们从刚开始的不理解不赞成逐渐到理解和接受了,而且他们认为中国这一特色也许对一些发展中国家具有积极的借鉴价值。

第三,关于金融机构担当社会资本的问题。前不久,三家银行联合体以社会资本方中标某省会城市大型地铁PPP项目,引起业界广泛关注,也引发了谁是合格社会资本方的议论。对此我的观点是,银行等金融机构以社会资本方主导PPP项目合法但不合理更不合格。从PPP经典结构看,任何出资人都可以设立特殊目的公司(SPV),与政府签署PPP协议,银行等金融机构有这个权力,所以它是合法的。从结构和法理上看,银行也可以把建造(EPC)和运营(O&M)外包出去,但从道理和现实来看,这种操作无疑会加大项目失败的风险。PPP中政府对社会资本有三方面的能力要求:投资能力、建造能力和运营能力。最理想的社会资本是同时具备这三种能力。如果这样的社会资本稀缺,那就退而求其次,寻找具有两种能力的社会资本:一是同时具有投资能力和建造能力,如大型建筑企业,但它们更适合做EPC、BT而不是PPP,因为他们没有运营能力也对运营不感兴趣;二是同时具有投资能力和运营能力,这类企业是很适合做PPP的,因为PPP项目几十年的运营非常关键,由这类企业去外包建造业务,它会从接续的运营角度去实施最有效的监管。如果企业只有一种能力,那由各自具有投资能力、建造能力和运营能力的三类企业联合设立SPV,共同运作PPP项目则不失为一种选择。总之,运营(Operation)往往是PPP项目中必不可少的关键要素,多家企业组成的SPV中最好直接拥有这种能力,特别是针对PPP尚处于起步阶段的当下中国。当然,如果政府仅仅出于融资考虑则没有必要借用PPP的名义了,直接作融资安排就是了,政企之间存在多种合作关系,不是只有PPP一种。

此外,PPP操作层面的精准格局,还包括以下几个方面。一是PPP推进要量力而行。项目过多肯定会粗制滥造、消化不良、出现财政支付问题。其实,当今海外PPP项目数超过1000个的国家只有巴西,其他国家多者几百个,少者几十个,而且都是几十年努力的结果。二是PPP项目要控制规模。我们动辄几十亿元、上百亿元的PPP大项目,在国外是不多见的,虽然很多国家都有PPP项目投资额下线要求,但绝大部分项目规模都不是很大,如日本有500多个PPP项目,平均规模就几亿元人民币。三是PPP应用要轻重并举。基础设施可分为经济类基础设施和社会类基础设施,从投资强度来说,前者更重一些后者更轻一些,发达国家目前更多的PPP项目是社会类基础设施或称公共服务,私人部门的管理效能会发挥得更好,中国在继续加大传统基础设施PPP投资的同时,也要积极创造空间和条件,引导社会资本以PPP模式向公共服务领域投资发展。四是PPP操作要简单易行。复杂问题简单化是政府的追求,也是企业的追求,过于复杂的PPP模式设计会吓住政府,也会吓跑企业。

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作者|王天义「中国光大国际有限公司总经理、联合国PPP专家委员会委员」

文章|《中国金融》2017年第8期


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