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PPP立法引热议 罗桂连谈当前需要直面的九个重点问题

时间:2017-08-10 10:29

作者:罗桂连

近期,PPP圈内大佬们热议PPP立法,看了各方评论,感觉还有很多重要问题未能达成共识,貌似立法条件并不成熟。如果仓促推出高层次却脱离实际的法规,后果必然是PPP本身被进一步边缘化,法规也成为具文。建议对以下问题充分讨论,达成共识,才有条件讨论具体法条。

一、PPP的内涵

窃以为,要区分理念层次的PPP与作为实施模式的PPP。从理念层次看,PPP是在公共治理理念下,政府作为承担提供基本公共服务政治责任的一方,放下身段与各类社会资本平等合作,整合包括融资、建设、运营等方面的市场主体的资源和能力,让各方各尽所能、按贡献获取合理收益,共同提高基本公共服务全生命周期内的综合效率。以这一理念作为指导,PPP的范围可以包括全部基本公共服务提供领域,具体模式也可以百花齐放,并无一定之规。理念意义上的PPP,是不考虑现实约束条件的理想化状态,可以天马行空,无所不能,卓然独立,压倒一切。

作为实施模式的PPP,则需要尊重历史、立足现实、适度超前,推进PPP模式在行稳不翻船的前提下适度追求诗和远方。立法要规范的是作为实施模式的PPP,而不是写论文意义上的理念意义上的PPP。立法要规范的是能落地的具体PPP模式,而不只是弘扬浮在空中的PPP理念。立法需要直面PPP实施过程中的实然问题,不能只提虚头八脑的应然问题。

二、当前PPP立法需要直面的重点问题

1、PPP模式作为基本公共服务提供模式之一,与其他提供模式之间的区别需要明确,特别是与政府直接投资、融资平台投资、纯市场化模式之间的关系。

2、PPP模式作为利益协调关系最为复杂的实施模式,需要明确各方的法律关系,特别是政府与其他各方之间的法律关系,这种明确要于法有据且约束有力。

3、立法需要明确PPP模式与特许经营、政府购买服务之间的关系,简单的回避只会造成混乱,特别是对已经签约项目可能造成法律变更等方面的实质性麻烦。

4、在国内诸多领域还缺乏能搞定融资、施工和运营全生命周期各项工作的综合投资运营商的背景下,多方组成联合体类社会资本是主流,对联合体内部各方之间的法律关系必须明确。

5、PPP模式需要通过竞争性程序选择社会资本,其程序上的要求比传统的工程招标、服务采购更为复杂,需要总结实践经验进行规范。

6、立法需要明确相关部委应当按职责依法制定规范性文件,并且要对有关规范性文件进行严格的合法性审查,防止滥发文件、发赌气文件,给地方政府明确统一的政策性指导。

7、PPP模式涉及面广,实施主体是整体意义上的地方政府,而不是地方政府的某个或某些部门。立法需要指导地方政府一盘棋运作,而不受有关部委权力之争的干扰。

8、需要对土地、财政、税收、金融、国资等方面的配套改革做出部署,形成良好的外部环境,为各方形成合理预期。

9、PPP模式必定会面对经常性的重新谈判,PPP项目的失败也是常态,需要明确争议解决机制和法律救济手段,维护公共利益与各方合理利益。

以上意见,抛砖引玉。

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清华大学PPP研究中心特聘高级专家,国家发改委PPP专家库定向邀请专家,中国资产证券化研究院PPP专业委员会主任委员,中国水网特约评论员,E20研究院PPP专委会成员。注册会计师,清华大学管理学博士,伦敦政治经济学院访问学者。2000年以来一直在基础设施投融资与资产证券化领域从事实务、研究和政策制订工作。组织了上海老港生活垃圾填埋场国际招商、上海浦东自来水公司股权转让等标杆性项目,并为西宁市、宝鸡市等地方政府提供项目融资全流程咨询服务。主译的《基础设施投资策略、项目融资与PPP》、担任副主编的《PPP与资产证券化》已出版发行,还参加《资产证券化操作手册》(第二版)、《REITs投资指南》等多本相关领域专业著作的编译工作。

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