首页 > 专栏 > 正文

中国PPP与日本PFI的几点比较

时间: 2017-10-11 16:03

来源:

作者: 汤明旺

E20分析发现,我国PPP项目数量和投资规模庞大、融资属性强、基础设施比重大、地方政府唱主角、运作上BOT占多数、回报机制上简单分为三种类型。相比之下,日本PFI项目少而精、运营导向明显、集中在教育和文化等公共服务领域、中央和地方共同推进、运作方式上以BTO为主、具体类型及回报机制更为多元,这些特点可对我国PPP政策优化和PPP事业推进有所启发。

E20此前在西安建筑科技大学胡振教授的指导下组织翻译了日本PFI法全文《有效应用民间资金等促进公共设施等整备的法律》(原文请点击→日本PFI:有效应用民间资金等促进公共设施等整备的法律),受到业界关注。E20进一步研究发现,日本PFI和我国PPP有很多不同点,但不乏可以借鉴之处。本文从项目规模、所在领域、运作方式、回报机制等几个维度进行对比。

一、我国PPP数量占有、质量待提升

根据《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》,截至2017年6月底,全国入库项目共计13,554个,累计投资额16.3万亿元。简单测算,单个项目平均投资额约12亿元。项目数量和项目投资规模持续扩大。

微信图片_20171011155856.jpg

图1  我国PPP入库项目数量统计(单位:个)

数据来源:E20根据《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》整理绘制

微信图片_20171011155922.jpg


图2  我国PPP入库项目投资额统计(单位:万亿元)

数据来源:E20根据《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》整理绘制

而根据日本内阁府民间事业等活动推进室的统计,截至当前,日本PFI事业项目数量为609个,投资额合计5.47万亿日元(约合3244亿元人民币)。单个项目平均投资额约89.8亿日元(约合5.33亿元人民币)。从其过去十多年的发展,日本PFI数量增长不多,求质量而不求数量,稳步推进,鲜有失败案例。

微信图片_20171011155939.jpg图3  日本PFI项目数量和投资额变化情况

数据来源:日本内阁府民间事业等活动推进室网站,http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/pfi_genjou/pfi_genjou.html

项目数量和投资规模上的差异,在某种程度上体现我国此轮PPP热潮不减,更要求在后期“重质量”、重落地,才能行稳致远。

二、日本PFI主要集中在教育等公共服务领域

我国PPP项目数量排名前五位分别为市政工程、交通运输、旅游、生态建设和环境保护、城镇综合开发,合计占比超过66%。除旅游外,其他几大领域投资性均较强,在一定程度上反映出融资属性强、基础设施建设比重高的特点。

微信图片_20171011160007.jpg

图4  我国PPP项目数量-领域分布(单位:个)

数据来源:E20根据《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》整理绘制

日本PFI主要集中在教育和文化、城镇发展、健康和环境(医疗设施、废弃物处理设施、公墓等),占比合计将近70%。特别是教育与文化,占比最高,达到三分之一。此外,在日本,政府建筑和宿舍大楼类项目也占有将近10%的比例。

微信图片_20171011160026.jpg

图5  日本PFI项目数量-领域统计(单位:个)

数据来源:E20日本内阁府民间事业等活动推进室发布的信息整理绘制

值得注意的是,和我国目前PPP全由地方政府作为实施主体推进实施不同,日本目前有74个PFI项目(占项目总数的12%)是由中央政府作为主体推进的。对于我国一些跨行政区域、关系国家及地区发展的重大项目,比如区域铁路、城际列车、流域环境治理等项目,由中央政府部门或跨地区协调主体进行推动的做法值得探讨。

三、日本在运作方式上以BTO为主

BOT模式是在中国影响最大、知名度最高、应用最广泛的PPP具体模式。从2014年以来至2017年6月底的统计数据来看,现阶段中国PPP项目中,BOT依然是最主要运作方式。

而在日本,BTO是主要运作方式。2009年的数据统计表明,采用BTO的项目占比约70%,其次方为BOT,约为14%。

微信图片_20171011160040.jpg

图6  日本PFI项目运作方式占比

当然,因我国现行政策已明文规定政府和社会资本合作期限原则上不低于10年,不允许采取建设—移交(BT)方式,不得通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资。因此,BTO模式虽有O(运营)环节,但为规避BT嫌疑,当前采用BTO方式的PPP项目并不多见。

四、日本项目类型和回报机制更为丰富

目前,我国PPP项目中,政府付费类和可行性缺口补助类入库项目的比重基本上呈逐月、逐季度小幅上升趋势,使用者付费类入库项目的比重变化趋势则相反。政府付费和可行性缺口补助合计约占三分之二。

微信图片_20171011160058.jpg

图7  我国PPP项目回报机制-数量统计(单位:个)

数据来源:E20根据《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》整理绘制

与适用领域相关,日本PFI更多聚焦在教育和文化等公共服务领域,因此其回报机制对政府有更高财政支出责任的要求。这反映出日本政府强调政府对公共服务的提供方主体责任,PFI项目主要集中在教育、文化和卫生等民生服务领域,无法向使用者收费,因此在融入私人因素,仍以政府付费为主。2009年的数据统计表明,政府付费的项目占比75%、可行性缺口补助(政府负有一定责任)占比20%、使用者付费占比约5%。

这与中日两国政企合作的具体类型有一定关系。我国PPP实际上可以分为非经营性、准经营性、经营性几种类型,基本对应政府付费、可行性缺口补助和使用者付费等回报机制。而日本将PPP/PFI分为四大类型。类型Ⅰ是公共运营事业,民间事业者支付对价获得运营权,公共部门根据运营情况支付运营服务费用;类型Ⅱ是收益型事业,民间事业者建设和运营公共设施,并获得管理事业的收入,作为回报来源;类型Ⅲ是公共不动产活用事业,又分为公共地利活用和公共设施利活用,前者是民间事业者向公共部门支付土地租金获得PFI事业的建设和运营权,后者是民间事业者向公共部门支付公共设施租赁费用,获得设施运营权,并获得有关收益;类型Ⅳ是其他PPP/PFI事业,分为服务购入型PFI事业和民间委托,前者是民间事业者负责公共设施的建设和运营(BTO或BOT),并从公共部门获得建设费和运营费作为回报,后者是民间事业者接受委托负责公共设施有关服务事项,从公共部门获得运营费作为回报。

综合分析可以发现,日本PFI几种类型中,类型Ⅰ、类型Ⅲ中的公共设施利活用、类型Ⅳ中的民间委托不涉及建设,只是运营相关;类型Ⅱ、类型Ⅲ中的公共地利活用、类型Ⅳ中的服务购入型PFI事业则是建设和运营均包括在内。其中,我国目前存在不少城镇开发项目,日本公共地利活用方面的经验或许可进一步深入研究借鉴。

微信图片_20171011160122.jpg

图8 日本PPP/PFI项目类型示意图

数据来源:日本内阁府民间事业等活动推进室网站,http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/pfi_genjou/pfi_genjou.html

本文作者:

1507708926713506.jpg

汤明旺:E20PPP中心总监,主要负责环保PPP理论及实践研究、PPP模式设计。具有十余个PPP项目咨询服务经验,参与了财政部《PPP示范项目案例选编(第二辑)——水务篇》编著工作,完成财政部PPP物有所值定量评价研究等课题,已发表《环卫市场化报告:从政府购买服务到PPP》《环保PPP领域最低需求风险分析及优化建议》《从国发43号文到财预87号文 ,探寻中央管控地方融资冲动震荡背后的主线》等多篇专业文章。


0
  • 微信
  • QQ
  • 腾讯微博
  • 新浪微博
网友评论 0人参与 | 0条评论

Copyright © 2000-2020 http://www.solidwaste.com.cn All rights reserved.

中国固废网 版权所有