潘功：固废十条与行业周期思考

二十余年来我国环境基础设施建设日趋完备，固废处置能力大幅提升。与此同时，固废产生量居高不下，非法处置、存量堆存等环境风险问题突出。"固废十条"在行业成熟期出台，直面环境隐患、盈利难闭环等深层痛点，通过顶层统筹破除瓶颈，为"十五五"乃至更长周期的固废产业高质量发展擘画了新蓝图。

在2026（第十三届）上海固废热点论坛上，E20环境平台固废产业研究中心主任、首席研究员，焚烧双百、有机双百标杆行动执行理事潘功博士，发表《固废十条与行业周期思考》主题专题分享。报告围绕"固废十条"政策出台的时代背景、顶层治理体系变革、全品类固废细分领域的发展现状展开深度拆解，系统梳理了当前行业普遍存在的商业痛点、技术堵点与盈利难点，并精准研判政策驱动下固废行业的未来。

发言嘉宾：潘功 E20环境平台固废产业研究中心主任、首席研究员、焚烧双百、有机双百标杆行动执行理事

01."固废十条"引领行业高质量发展新路径

历经二十余年持续建设，我国环境基础设施体系逐步完善，固废处置综合能力实现阶段性跃升。但当前固废产生总量仍处高位，环境安全风险持续累积，非法倾倒、违规处置等问题尚未根治，短板依旧突出。

在这样背景下，国家发布《固体废物综合治理行动计划》（以下简称"固废十条"），该文件是固废产业迈入成熟期后出台的顶层纲领性政策，直面行业环境风险突出、资源化商业模式闭环不足、存量历史堆存遗留问题繁杂等深层次发展难题，通过统筹全域治理布局、制定中长期实施路径，系统性破解产业发展堵点难点，为"十五五"时期乃至更长阶段固废产业高质量发展明晰路径。

反观气十条、水十条、土十条，三项政策落地时，水气土治理行业仍处于发展期，国家通过出台刚性约束目标释放巨大市场空间，推动环保产业快速扩容，水气土污染防治工作取得阶段性治理成效。

站在现在看过去，从"十五"到"十五五"期间，环保行业的发展逻辑其实一直在变化。"固废十条"与以往的"三个十条"发布逻辑存在很大的差异，"气十条""水十条""土十条"由原环境保护部（现生态环境部）牵头，会同国家发改委、科技部、工信部、财政部等多部门联合编制。而"固废十条"由国家发改委牵头，生态环境部配合制定，更加突出系统治理思维，旨在统筹施策、系统性补齐固废领域治理短板。

固废十条的核心框架可以概括为"1个总体要求+5大重点任务+4大保障体系"，政策也给了明确的量化目标：到2030年，大宗固废年综合利用量达到45亿吨，主要再生资源循环利用量达到5.1亿吨。整体上来看，固废十条主要聚焦部分攻坚的细分领域。

02.分层破局，固废细分赛道差异化发展策略

在固废十条政策强力驱动的背景下，固废各细分领域的发展逻辑、盈利模式与市场化空间发生深刻重构。如何精准识别各个领域的商业堵点与市场机会，是产业投资者需要具备的基本视角。基于此，我们将"固废十条"提及的各个固废细分领域按照客户群体、市场成熟度进行二维划分，通过直观的方式可视化呈现各领域的痛点难点、商业化成熟度与成长潜力。按上述逻辑，将各个领域分为以下三类：

A类攻坚克难领域，聚焦大宗工业固废、磷石膏、建筑垃圾、烟气脱硫固废等。该类领域的商业本质是地方政府治理刚需驱动型市场。除建筑垃圾外，大宗工业固废、磷石膏和烟气脱硫固废等具有明显的地域集中性，固废产生与堆存高度集中在特定区域，形成局部环境突出问题和督察焦点。这种地域锁定性恰恰构成了商业可行性的前提：付费方明确、治理紧迫性高、政绩考核压力可转化为支付意愿。该类领域的商业闭环依赖两端同时走通：一端是地方政府的治理刚需和支付意愿，另一端是技术路线能否实现"固废→高附加值产品→市场化需求"的转化。当前实践证明，能够走通的企业往往是"地方治理订单+技术闭环"双轮驱动的模式，政府需求解决"消纳"问题，技术增值解决"盈利"问题。单纯依赖政府付费做低值消纳，商业天花板有限；单纯依赖技术产品市场化，又缺乏前端固废来源的稳定保障，两条腿缺一不可。

B类高质量进阶领域，涵盖焚烧飞灰、城乡收转运体系（智能化）、填埋场整治等。该类领域的商业本质是监管标准提升倒逼的存量升级市场。与A类不同，B类已有相对完善的解决方案和运营体系，市场驱动力不是"从无到有的治理需求"，而是"从有到优的合规升级"——环保考核趋严倒逼企业对现有设施和技术进行改造提升。该类领域面临"合规刚性驱动vs商业自身难平衡"的结构性矛盾。监管升级确实创造了确定性的改造需求，但这种需求是被动型的——企业为合规付费而非为利润投资。从资金端看，地方政府的付费优先级中，"解决存量突出环境问题"（A类）优先于"已有设施的升级改造"（B类），导致B类难以获得针对性的财政资金支持。 当前的商业现实是个别地区先行先试：在监管压力最大、财政条件相对较好的区域，形成示范性改造项目。但这些项目更多是合规驱动的个案，尚未跑通可规模化复制的商业模型。

C类政府规范领域，涵盖再生资源等领域。该类领域的商业本质是地方政府有内生动力推动的行业规范化市场。与A、B两类不同，C类的核心驱动力不是单纯的环境治理压力，而是地方政府对再生资源领域物质流、资金流、税收流监管的系统性需求。原有的拾荒体系长期处于监管盲区，资金交易和税收未能进入财政体系，这意味着地方政府既有规范行业秩序的治理需求，更有获取税收收益的经济动力。C类是三类领域中政府内生动力最强的赛道。对政府而言，规范化管理不仅能整治行业乱象、履行循环经济政策要求，还能将此前流失的税收纳入财政，这是少有的"治理绩效+财政增收"双收益场景。因此，地方政府有持续推动规范化的意愿和动力。但商业闭环的突破点不在政府端，而在政企利益共享机制的设计。规范化意味着原有拾荒体系中的参与者需要从灰色地带进入正规体系，这必然触及利益重新分配。企业若要实现质的突破，必须具备两方面能力：一是较强适应性的技术支持能够适配不同区域、不同品类再生资源的收运分拣场景，二是与政府形成可落地的利益共享机制，让政府获得税收和管理绩效，让行业参与者获得合理收益，企业自身获得可持续的业务回报。

1 A类：攻坚克难，政府刚需驱动+技术增值闭环

从付费端来看，由于这类固废市政属性较强，并且由于时空错位的特征付费主体往往不明确，主要以G端政府支付为主。从产品端来看，由于传统产品附加值较低商业层面难以形成闭环，"政府刚需驱动+技术增值闭环"也成为突破商业堵点的唯一解。

磷石膏

2023年我国磷石膏产生量8,100万吨，磷石膏产地与磷矿石主产地重合集中在湖北、贵州、四川、云南等长江经济带生态环境保护规划省份。长期以来，磷石膏堪称世界级难题，受附着水、可溶性磷氟等杂质制约，综合利用长期停留在路基填料、矿坑回填、低端建材等"以量换消纳"的路径上，环境风险突出。近年来，随着环保督察制度的逐渐深入，主要产废区域面临极大的整改压力。地方政府对此类'必答题'的治理优先级提高，往往愿意在预算约束下优先挤出专项资金予以攻坚。

从商业视角看，破解此类区域共性难题的关键在于技术突破，一旦能提供成熟高效的解决方案，既契合地方政府的迫切诉求，又能迅速转化为实质性采购需求。但传统"建材化"消纳路径已撞上天花板：一方面地产下行、基建见顶，增量市场空间被锁死；另一方面再生产品在成本与质量上难以匹敌原生材料，不具备经济性，破局点在高附加值利用。基于上述问题，湖北地区走出了一条不同寻常的创新之路。湖北生态在国家绿色发展基金的支持下，成功开辟了磷石膏高附加值利用的新模式（详情点击：固废治理迈入"高值时代"！吕彤轩详解国家队如何悄然布阵？），早期联手长江上游贵州磷化攻克产业化关口，再深耕中游湖北宜都做规模化推广，这种"不以短期回报论进退"的资本属性，恰好补足了民企不愿投、不能投的前期研发试错环节。在此支持下，湖北生态联合长江国鹏以自研"两步法"工艺打通了磷石膏基中空板产线，具备防水、可循环、食品级特性，通过中国食品安全认证及欧盟、美国加州环保认证，单吨价值较传统磷石膏建材提升近20倍。更关键的是，在国家绿色发展基金牵线之下，"三通一达"也投资入股，共建回收循环体系。在物流行业绿色低碳的发展要求下，绿色包装箱是把"灰色包袱"做成了长江经济带绿色转型里少数能同时跑通政策合规、技术可行、商业闭环的样本。

从政策视角来看，国家密集出台多项政策扶持磷石膏综合利用项目。资金来源涵盖超长期特别国债、中央预算内投资、生态环境专项资金、财税补贴资金。一方面对设备购置、工程建设按投资比例给予补贴，单个项目最高可获5000万元补助，零碳工厂还能额外奖励；另一方面配套税收减免、贷款贴息政策，增值税即征即退，设备享受所得税抵扣，年利用规模达标企业可申领千万级奖励，全方位降低项目建设与运营成本，强力助推磷石膏资源化产业落地。

建筑垃圾

我国建筑垃圾年产生量已突破30亿吨，但资源化利用率长期保持低位，远低于发达国家90%以上的水平，属于无废城市建设中最大的短板。当前建筑垃圾商业化逻辑存在两大结构性死结：一是产业链割裂导致"吃不饱"，前端拆迁、清运与末端处置分属不同利益主体，信息不对称使得正规处理设施原料获取来源极不稳定；二是低值化陷阱导致卖不动，再生产品长期局限于低端砖块、填埋骨料，受限于杂质多、品控差，在地产下行、基建见顶的大背景下，其市场竞争力甚至弱于天然砂石，价格持续走低，市场认可度陷入谷底。这种"原料无保障、产品无市场"的两头在外模式，迫使绝大多数运营项目退化为"靠补贴续命"，财政兜底压力巨大，商业闭环难以形成。转机在于国家层面的顶层设计正从根本上重塑行业规则：一方面，通过将减量、运输、处置费用列入工程造价并在招投标中硬性挂钩，从源头解决了"钱从哪来"和"谁产生谁付费"的权责问题，掐断了违规倾倒的经济动机；另一方面，依托信息化监管与跨部门联合执法，严控运输轨迹与乱倒乱卸，并强制推动再生材料进入政府绿色采购目录，为合规的再生产品打开了强制性的内需市场。随着"工程包+资源包"捆绑模式的推行，以及全流程信息化追溯体系的建立，建筑垃圾行业正加速从"分散游击"的灰色产业向"源头减量—智慧收运—高值利用—定向回用"的闭环产业链转型，过去单纯依赖财政输血的困境有望被打破，具备技术优势和全产业链管控能力的市场主体将迎来跑马圈地的窗口期。

大宗工业固废

大宗工业固废与建筑垃圾、磷石膏面临共性的发展痛点，均面临产生量大、历史堆存量高、产业链条割裂的现实，且在地方财政紧平衡的背景下，依赖高额专项补贴兜底的模式已彻底失效。单纯依靠"政府买单"不仅不可持续，更难以覆盖巨大的存量包袱。因此，破局的关键必然回归技术驱动的内生造血。

《固体废物综合治理行动计划》（国发〔2025〕14号）提出大宗工业固废年综合利用量达到45亿吨，固体废物综合治理能力和水平显著提升。这也意味着，未来的行业攻坚必须超越单纯的工程思维，转向技术与政策的双重耦合：一方面依托科技创新攻克杂质分离、材料改性等核心瓶颈，提升再生产品的质量一致性与市场竞争力；另一方面借助政策工具打通"最后一公里"，通过完善绿色采购、碳排放核算及生产者责任延伸制度，为高技术含量的再生产品创造刚性市场需求，最终构建起"技术变现—市场认可—资本跟进"的可持续商业模式，真正化解这一系统性环境风险。

烟气脱硫固废

随着火电、钢铁行业超低排放标准全面落地，镁法脱硫凭借脱硫效率稳定≥98%、超低排放达标可靠性强、无二次固废填埋压力等核心优势，已成长为国内主流烟气脱硫工艺路线。但伴随工艺的大规模推广应用，副产亚硫酸镁固废的处置难题已从单一环保问题升级为制约产业良性发展的核心商业痛点：一方面行业存量固废规模持续攀升，传统堆存、填埋模式不仅占用大量土地资源，更存在渗漏、扬尘等二次污染隐患；另一方面随着国内固废管控政策持续收紧，填埋处置路径已被严格限制，合规处置成本不断走高，逐步成为火电、钢铁企业刚性增长的成本负担与合规风险项，亚硫酸镁资源化利用成为行业唯一的合规破局路径。

莱玉化工凭借独创的脱硫副产物资源化核心工艺，构建了"固废资源化提纯—多品级产品输出—全场景市场变现"的完整商业闭环，通过高效转化技术将低价值的亚硫酸镁固废加工为高纯度、多规格的硫酸镁系列产品，下游应用覆盖医药、食品、农用肥料、环保水处理等多个高景气领域，彻底实现了从工业固废向紧缺矿产原料的价值跃迁，重构了脱硫副产物的商业属性。

从商业底层逻辑来看，这套模式构建了双重竞争壁垒与盈利韧性。其一，原料端直接依托电厂脱硫副产固废，采购成本远低于传统工业矿石提炼路线，极致的原料成本优势叠加规模化生产效应，形成了难以复刻的成本护城河；其二，亚硫酸镁天然富集硫、镁两大中量营养元素，与硫镁肥产品属性高度适配，可快速切入农用肥料赛道实现规模化放量，同时高纯度医药级、食品级产品可承接高端市场溢价需求，形成"基础大宗产品稳盘+高端精细产品盈利"的立体化盈利结构，有效分散单一市场的波动风险。

更具行业价值的是，该模式通过技术创新赋予末端固废可交易的产品价值，以资源化的市场收益直接对冲固废处置成本，甚至创造增量盈利空间。既帮助上游火电、钢铁企业压降固废处置成本、化解合规风险，又通过高值化产品实现自身可持续的商业回报，是典型的以技术溢价驱动产业协同、以资源循环替代末端治理的商业化范本，在双碳战略与固废资源化的长期政策红利下，具备极强的行业复制性与规模化拓展潜力。

2 B类：高质量进阶，监管倒逼升级+成本博弈待解

该类细分领域通过政府管控已经取得相应的成效，但仍然面临着局部短板有待补齐的问题。政府监管要求不断提升的背景下，倒逼行业持续迭代工艺、优化运维模式，破解"合规不经济"的商业化难题。

飞灰资源化

伴随我国垃圾焚烧产能的持续释放，作为伴生污染物的飞灰产生量已逼近千万吨级。长期以来依赖卫生填埋的"低成本、高安全"路径正面临"趋零填埋"的转型。在国家控制填埋量以及土地资源稀缺的背景下，各个地区鼓励飞灰资源化高附加值利用，探索新的出路。关于进一步加强危险废物环境治理严密防控环境风险的指导意见（环固体〔2025〕10号）提出目标，到2030年，全国危险废物填埋处置量占比控制在10％以内。随着目标节点的接近，行业正面临严峻的合规倒逼。

然而，现实情况是，绝大多数生活垃圾焚烧项目的BOT协议并未将飞灰资源化成本纳入政府承担范畴，超过90%的处置费用需由运营企业自行承担，直接拉高了垃圾焚烧厂的运营成本。当前，虽然东部沿海依托经济与技术优势率先布局了水洗、烧结、低温热解、回炉等多元工艺路线，但资源化综合成本仍是传统填埋的数倍，在缺乏价格联动机制的前提下，企业内生动力严重不足。

这就形成了显著的剪刀差：一边是日益严苛的环保标准，另一边则是有限的支付能力。目前，长距离外运填埋不仅不可持续，更带来了二次污染风险。因此，寻找兼具技术可行性与经济合理性的就地资源化方案，已成为全行业的刚性诉求。

城乡收转运体系（智能化）

我国城乡环卫收运体系虽已实现建成区全面覆盖，但"最后一公里"的短板依然明显，尤其在广大农村地区，因居住分散、收运半径过大及运维资金短缺，普遍存在"收运频次低、监管盲区多、运行成本高"的结构性短板。

当前，环卫作业的智能化升级已不再局限于简单的人力替代，而是转向通过"物联网+AI"重构收运逻辑：在硬件端，部署具备称重、定位及满溢监测功能的智能垃圾桶与无人值守中转站，实现对垃圾产生量的实时感知；在软件端，依托大数据分析优化收运路线，变"定时定点"为"按需收运"，大幅降低车辆空驶率与燃油消耗。

针对农村薄弱环节，建立完善的收运体系仍然是未来的重点。通过借助智能化构建"全域覆盖、全网联通、全程可控"的智慧环卫大脑，不仅能将传统粗放的作业模式推向精细化闭环管理，更能通过精准的数据溯源为垃圾分类成效考核与按量拨付财政资金提供硬支撑，真正以数字化手段填平城乡环卫服务的二元鸿沟，实现降本增效与公共服务均等化的双重目标。

填埋场治理

"固废十条"提出开展"一场一策"专项整治。2024年底前停用的填埋场，除有后续使用计划的外，原则上到2027年全部完成封场治理。这条时间表几乎把全国存量停用填埋场集体推上了合规倒计时。但落到商业层面，真正棘手的问题从来不是技术封场、筛分、原位修复、全量清挖的工艺都已跑通，而是账：谁付钱，以及治理完的土地能不能把账填平。

目前深圳地区已落地多个填埋场修复及生态复生项目。从市场现状来看，深圳财政实力雄厚，具备充足的资金条件推进填埋场改造修复工作，但国内绝大多数城市受限于地方财政压力，很难独立支撑填埋场修复、生态复生这类重投入项目的落地实施。

从存量隐患来看，国内现存大量老旧填埋场，其中早期建设的填埋设施大多未按照现行安全填埋规范标准建设，部分虽已完成封场，但依旧存在突出的环境安全隐患，存量修复市场需求客观存在。但从业务落地可行性角度分析，当前填埋场修复项目的传统收益逻辑已不复成立。以往通过开挖老旧填埋垃圾、盘活土地资源获取收益的模式，目前已完全行不通，项目无法依托土地收益实现自平衡。填埋场修复项目的推进核心，完全取决于地方政府的治理意愿与财政支付能力。仅深圳等少数核心城市，可通过土地增值等配套收益支撑项目落地，全国绝大多数区域不具备该条件。因此，针对各地释放的填埋场修复招标项目，企业在拓展业务时，首要核心研判指标就是地方政府的财政支付能力。重点规避支付能力薄弱的区域项目，杜绝项目完工后形成大额应收账款、造成企业资金沉淀的风险。

3 C类：政府规范，政税双驱动+利益共享破局

再生资源属于纯商业领域，并且市政端与工业端回收体系经过长期的发展也越发完善。但居民端长期依赖"拾荒大军"的碎片化回收模式，虽承担了基础分类职能，却因体系散乱、税务合规难、质量标准缺失及台账不完善等顽疾，严重制约了再生资源利用效率与产品溢价能力；该领域高附加值特性显著，未来增长极在于承接政策规范红利，通过"互联网+回收"及后端带动前端的逆向物流模式整合零散网点，建立全流程溯源管理体系，以合规化、规模化运营打通再生资源高值利用的"最后一公里"。

国物资再生协会数据显示，我国再生资源行业基本盘稳固，2024年主要品类回收总量达4.01亿吨，近十年复合增长率9.4%，即使短期有所波动，2024年增速仍回升至6%，显示出极强的产业韧性。

从供给结构看，工业源的废钢铁、废有色金属属于"高价值、高集中度"品类，回收率稳定在85%以上，产业链极为成熟，早已是央国企的绝对优势领地，外部企业极难撼动其回收网络。城市源则呈现明显的二元分化：报废机动车、废电池（非铅酸）、废家电等高值品类，依托销售链逆向回收与游商网络，已形成充分竞争的市场闭环，入场壁垒高企，仅存存量优化的微调空间；而以废纸、废塑料、废旧纺织品为代表的城市源户线资源，尤其是社区端，虽依靠拾荒大军维持运转，却极度分散、监管缺失，导致低值可回收物大量流失，或被混入生活垃圾焚烧填埋。造成这一困境的根源在于"两网脱节"——环卫清运体系与再生资源体系长期割裂，加之低值品类经济账算不过来，难以自我造血。破局点正在显现：一方面，低值塑料通过技术创新已实现质变，可直接裂解为石化原料进入化工供应链，但主要问题是回收渠道不完善，如何保证塑料来源是主要的制约因素；另一方面，垃圾焚烧行业在绿电认证与碳约束下被迫转型，如光大环境在焚烧前端增设筛分环节，虽初衷是为保障焚烧效率与合规性，实则无意中为前端回收撕开了一道口。

当前，各地正加速建设智能化分拣中心，试图打通"两网融合"的物理堵点。在这一进程中，政府的规范化管控并非简单的行政干预，而是行业从"乱"到"治"的催化剂：票据化与标准化既能堵塞税收漏洞，终结劣币驱逐良币，又能倒逼分选升级，提升再生料纯度。面对产业链条分割、主体各异的行业顽疾，唯有实施全产业链布局，从前端的社区、商圈直收到末端的深加工利用，通过全链条整合掌控流量入口与质量标准，才能在政策红利向低值可回收物倾斜的前夜，构建起真正抗风险的商业闭环。

03.总 结

"固废十条"的颁布，实质上是从监管合规导向向资源价值导向的战略转折，标志着固废行业正式跨越以无害化处置为核心的基建投入期，迈入以资源化利用为导向的存量运营新阶段。这一政策不仅是环境规制的标准升级，更是对产业底层商业逻辑的重构：它迫使行业摆脱对财政补贴的路径依赖，转而寻求基于市场机制的内生增长动力。

在行业成熟期，单纯依靠产能扩张已无胜算，技术突破成为构建核心竞争力的唯一抓手。通过工艺革新实现固废的"高值化"与"产品化"，将原本需要付费处置的废物转化为具备市场竞争力的工业原材料，是企业实现成本内化、提升毛利率并确立细分赛道定价权的关键。这要求市场主体必须具备将技术优势转化为产品溢价能力的商业闭环思维，方能在新一轮产业洗牌中占据价值链顶端。

编辑：赵凡