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刺破“政府购买服务”的面纱——兼议87号文的逻辑问题

时间: 2017-07-31 10:23

来源:

作者: 刘世坚

本文作者系北京市君合律师事务所律师

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《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号,下称“87号文”)颁发之后,各路解读纷纷出台,各种误读也甚嚣尘上。当时读过一遍这个文件,观感尚可,初步判断此文是对财政部此前有关地方债及金融风险防控政策的一次总结,并无太多新意,也就没有特别仔细地去逐条研究。近日有项目涉及此文,回过头来再读,发现此文甚妙,妙在似有意似无意间,已一剑刺破“政府购买服务”的面纱;此文亦有不足,在于欲说还休,没有一语道破PPP与政府购买服务之间的关系,并因此出现逻辑上的破绽,在一定程度上还导致了地方政府、投资人及金融机构的普遍误读。

一、“政府购买服务”之来龙去脉

我们先来大致梳理一下“政府购买服务”的主要政策及法规脉络:

1、相关规范性文件

2013年9月26日,《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)发布,将“政府向社会力量购买服务”定义为“把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项......交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”;购买方式包括“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等”; 所需资金应“在既有财政预算安排中统筹考虑”,“需要增加的资金,应按照预算管理要求列入财政预算”。

2013年12月4日,《财政部关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》(财综[2013]111号)发布,提出要“通过购买服务,推动政府简政放权”,“要将政府购买服务资金纳入预算,并严格资金管理,加强绩效评价”。

2014年12月15日,财政部、民政部、工商总局联合印发《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知(财综[2014]96号),规定将政府购买服务的范围界定为“政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项”;购买方式包括“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等”;所需资金“应当在既有财政预算中统筹安排”; 购买主体与承接主体签订合同可采取“购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式”。

2017年5月28日,87号文颁发,规定“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务......所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排”,“要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据......年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务”。

2、相关政策文件

2013年11月12日,十八界三中全会决定“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。

2014年,《国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告》提出要“加快推行政府向社会力量购买服务制度,努力形成公共服务提供新机制”。

3、相关行政法规

2015年3月1日,《中华人民共和国政府采购法实施条例》施行。该条例明确“政府采购法第二条所称服务,包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。

综上,“政府购买服务”的三大不可或缺的核心要素如下:

其一,适用范围:政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。此处注意,政府购买服务对象不限于政府自身需要的服务,但均需纳入指导性目录。

其二,购买方式:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等。此处注意,政府购买服务的方式也包括招标。

其三,资金来源:应在财政预算中统筹安排。此处注意,“先有预算、后购买服务”的原则没有突破,而是被明确强调。

二、刺破滥用“政府购买服务”的面纱 

自2015年初,“政府购买服务”开始逐步呈现脱缰之势。具体表现为依据《政府购买服务管理办法(暂行)》赋予的合规形式,擅开明渠,实修暗道,将“政府购买服务”泛化适用于建设及运营周期较长的基础设施及公共服务领域(旧文参阅:当“PPP”遭遇“政府购买服务”;关公战秦琼——再议“泛化政府购买服务”),而这恰恰正是2014年之前大量适用特许经营,而2014年之后广泛适用PPP的项目所属领域。以“政府购买服务”之面纱,规避“政府与社会资本合作”的繁复流程及管控要求,成为地方政府、金融机构和施工企业一时之选。此事一度引发舆论密切关注,财政部金融司也曾多次发文警示:

《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)——“避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任,规避PPP相关评价论证程序,加剧地方政府财政债务风险隐患”;

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)——“财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定,严格管控和执行项目支付责任,不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任,规避PPP项目相关评价论证程序”;

但是并未引起市场的足够重视,直至遭遇87号文的当头棒喝。

说的都是同一件事,为啥87号文的威力就如此之大呢?这里面既有大环境的原因(地方债及金融风险防控趋紧,并追责到人),也有一系列前文铺垫(如《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号))。再有,就是87号文一剑穿心,以若干“严禁”、几个“不得”,间接刺破了滥用“政府购买服务”以规避PPP相关评价论证程序的面纱,一度繁华喧嚣的“政府购买服务”市场瞬间跌落谷底。 

三、87号文的逻辑问题及其衍生后果

总体而言,87号文与财政部的系列相关文件是一脉相承的,没有跳出前文所述的三大核心要素所构成的整体框架。此文的主要问题在于以下几个方面:

编辑: 徐冰冰

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刘世坚

刘世坚律师毕业于美国杜克大学法学院(Duke University School of Law),现为君合律师事务所合伙人、君合金融与基础设施业务部北京负责人,同时也是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家。刘律师自1998年开始从事境内外基础设施项目投融资业务,全程参与了国内诸多经典PPP项目的运作与实施,并作为法律专家深度参与PPP立法工作,分别为国务院法制办、国家发改委、财政部及多个省市提供PPP立法建议,参与PPP项目资产证券化相关立法及培训工作。目前,刘律师还受邀参与联合国欧洲经济委员会(U

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