时间： 2024-04-11 16:14
来源： 南方都市报
作者： 陈秋圆
日前，通车30年的广州北环高速公路到期后停止收费。当初，该高速引入港资企业来参与建设运营，属于政府与社会资本合作模式(PPP)中的特许经营。日常生活中，类似的收费公路、地铁(如北京地铁四号线)、供水供热、污水处理等都可以看到基础设施和公用事业特许经营的例子。多年来，该模式在一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用。
今年3月23日零时开始，北环高速施行零费率。至此，广州环城高速全线免费通行。
与此同时，该领域也出现很多新情况新问题。对标PPP新机制改革要求，近日，国家发改委等六部门公布修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，以进一步规范特许经营活动，鼓励和引导社会资本参与建设运营，保护特许经营者合法权益，激发民间投资活力。
值得注意的是，为解决民营企业入场难等问题，管理新规要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争。将特许经营最长期限延长到40年，鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式参与特许经营项目。
如何理解此次管理新规发布的意义?它将如何解决特许经营领域突出问题?南都记者采访多位专家对此进行解读。
近日，国家发改委等六部门公布修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。
聚焦使用者付费项目
政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施
此次新发布的管理办法是对2015年《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的首次修订，修订后的新办法将于2024年5月1日起施行。
为什么要修订?这与近年来特许经营领域发生新情况新问题以及国家推动PPP新机制改革有关。
从国际经验看，政府和社会资本合作(PPP)主要分为基于使用者付费的特许经营(Concession)、基于公共部门(政府)付费的私人融资计划(PFI)两种模式。
“基础设施和公用事业特许经营作为投融资领域重要的改革举措和制度创新，我国自上世纪80年代即开展有关实践，并在交通、市政、能源等领域有大量成功案例。”国家发展改革委法规司负责人介绍，它是指政府采用公开竞争方式依法选择社会资本方，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
中国宏观经济研究院投资研究所研究员吴有红表示，2014年之前，我国在基础设施领域推行的市场化改革实践，更多借鉴了国际上的特许经营经验，特别是2003年在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等六大领域全面推行特许经营改革。其主要特征是特许经营者拥有排他性权利、承担需求风险、收益主要来自使用者付费。
“而2014年掀起的PPP热潮走向了以PFI模式为主的方向，项目收益来源高度依赖于政府付费。”吴有红指出，在过去近10年间，特许经营模式被虚化弱化，社会资本主动创新、降本增效的动力不足，重建设轻运营的现象突出。
相关问题引起重视。去年11月，为解决PPP领域存在的突出问题，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，明确提出“政府和社会资本合作项目应全部采取特许经营模式实施”，并要求及时修订完善特许经营相关制度文件。
国家发展改革委法规司负责人表示，修订后的《管理办法》完善了特许经营实施方式有关规定。明确特许经营应当聚焦使用者付费项目，并进一步明确使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。对特许经营实施方式进行列举，包含“新建/改扩建—运营—移交(BOT)”“新建/改扩建—拥有并运营—移交(BOOT)”“转让—运营—移交(TOT)”等实施方式，并规定禁止通过建设-移交(BT)方式逃避运营义务或垫资施工。
吴有红认为，作为关键的特许经营制度文件，此次管理新规对标PPP新机制要求做了全面修订，明确规定基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式，进一步优化了特许经营全周期管理流程，在特许经营协议订立、特许经营协议履行、特许经营协议变更和终止、监督管理和公共利益保障、争议解决等关键环节确立了新的基本规范。“可以预期，修订后的《管理办法》，将推动特许经营模式全面回归，为确保PPP项目规范发展、阳光运行奠定制度基础，对规范实施PPP新机制、强化新政策执行效力意义重大。”
哪些属于新规的特许经营?
公益属性，杜绝“天价特许经营转让费”现象
对于使用者付费的PPP项目，除了身边的收费高速公路、地铁外，还有哪些项目?此次修订的管理办法第二条明确，交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等适用基础设施和公用事业领域的特许经营活动。
前两年出现过一些特许经营项目被叫停的情况。那么特许经营的本质是什么?它适用于哪些项目?
国家发展改革委法规司负责人指出，管理新规第三条、第四条对基础设施和公用事业特许经营外延内涵进行了更为明确细致的规定。其中，进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性。
第四条提到的“政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可”，明确规定，禁止无法律法规依据擅自增设行政许可事项以及通过前述擅自增设的行政许可事项向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本。
这也是此次管理新规着力解决的项目不规范问题。它进一步明确了特许经营项目范围，商业特许经营项目和不涉及产权移交的公建民营、公办民营不属于基础设施和公用事业特许经营，禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费，杜绝“天价特许经营转让费”现象，回归特许经营项目公益属性。
编辑： 赵凡
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，北京易二零环境股份有限公司总经理，湖南大学兼职教授，沈阳工业大学环境与化学工程学院兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，住房和城乡建设部城镇水体污染治理工程技术应用中心村镇水生态环境治理领域专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员、中国城市环境卫生协会垃圾焚烧专家委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投、天津创业环保、碧水源、中建环能等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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