生态环境执法 “按日计罚”的风险与应对

时间： 2024-06-13 14:07

来源：中国水网

作者：余韵

2014年4月24日修订并发布的《中华人民共和国环境保护法》首次规定了“按日连续处罚”制度。国际上，在有关国家和地区的环境立法中，广泛采用了按日计罚制度，美国、英国、加拿大、印度、新加坡、菲律宾等国的环境立法中都规定了按日计罚。由于按日连续处罚的计罚日数累计执行，且连续处罚次数不受限制的特殊规则，一旦启动，排污企业也将面临巨大的处罚风险。

本文作者从我国相关“按日计罚”制度的具体适用、判断标准等角度，为相关主体在其中的风险应对给出建议。

01“按日计罚”制度及相关规定

2014年4月24日修订并发布的《中华人民共和国环境保护法》首次规定了“按日连续处罚”制度，即按照违法排污行为拒不改正的天数累计每天的处罚额度，违法时间越长，罚款数额越高，从而实现过罚相当，有效解决“守法成本高，违法成本低”的问题，达到督促违法行为及时改正的目的。

按日连续处罚制度在《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法法》、《海洋环境保护法》、《排污许可管理条例》中亦有体现，但关于该制度的适用范围、实施程序、计罚方式等，主要在2015年1月1日起施行的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（下称“按日连续处罚办法”）中予以具体规定。

02“按日计罚”制度的具体适用

（一）适用范围

根据《按日连续处罚办法》第五条规定，“排污者有下列行为之一，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚：（一）超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的；（二）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的；（三）排放法律、法规规定禁止排放的污染物的；（四）违法倾倒危险废物的；（五）其他违法排放污染物行为。”

其次，《按日连续处罚办法》第六条还规定“地方性法规可以根据环境保护的实际需要, 增加按日连续处罚的违法行为的种类。”

（二）实施及计罚程序

《按日连续处罚办法》第三章对于实施程序作出了详细规定，总结流程如下：

1.初次处罚：环境保护主管部门检查发现排污者违法排放污染物的，应当进行调查取证,并依法作出行政处罚决定。（《按日连续处罚办法》第七条），应注意的是，该行政处罚决定书中确定的罚款数额将成为后续按日连续处罚每日的罚款数额。

2.责令改正：环境主管部门在初次处罚阶段，可以当场认定违法排放污染物的，应当在现场调查时向排污者送达责令改正违法行为决定书；需要通过环境监测认定违法排放污染物的，在依法完成监测，环境主管部门取得环境监测报告后三个工作日内向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。

3.复查：环境保护主管部门在送达责令改正违法行为决定书之日起三十日内，以暗查方式组织对排污者违法排放污染物行为的改正情况实施复查。在复查时如发现排污者已经改正违法排放污染物行为或者已经停产、停业、关闭的，不启动按日连续处罚。

4.作出按日连续处罚决定：复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚，依法作出按日连续处罚决定书。应注意的是，由于按日连续处罚次数依法不受限制，环境保护主管部门在作出按日连续处罚的同时，可能会再次向排污者送达责令改正违法行为决定书。

5.再次复查：程序同3。

6.再次作出按日连续处罚决定：程序同4，应注意的是，如排污者一直拒不改正违法排放污染物行为，则按日连续处罚程序可以一直持续，直至排污者已经改正违法排放污染物行为或者已经停产、停业、关闭为止。

（三）计算方式

根据《按日连续处罚办法》第十九条：“按日连续处罚每日的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额。按照按日连续处罚规则决定的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额乘以计罚日数。”

环境保护部在环函[2015]232号《关于按日连续处罚计罚日数的复函》中明确“实施按日连续处罚的计罚日数是一个连续的起止期间，排污者在期间内排污状况和生产状况如何，均不影响计罚日数的计算，即排污者在计罚周期内存在提产停业或者达标排放的日数，均不能从计罚日数中扣除”。

综上，按日连续处罚的罚款数额=初次行政处罚决定书中确定的罚款数额×累计违法的天数（实践中以复查发现拒不改正违法行为之日作为天数的计算节点）。

03实施“按日计罚”的判断标准

（一）法律规定

根据《按日连续处罚办法》第十二条规定，“环境保护主管部门复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚。”；第十三条规定“排污者具有下列情形之一的，认定为拒不改正：（一）责令改正违法行为决定书送达后,环境保护主管部门复查发现仍在继续违法排放污染物的；（二）拒绝、阻挠环境保护主管部门实施复查的。”据此，是否实施按日连续处罚的判断标准为，排污者是否实施了“拒不改正”的行为。

（二）“拒不改正”行为的理解

实践中往往存在这样的情形，排污企业在收到责令改正违法行为决定书后已经积极实施了改正行为，但是由于其自身不能控制的客观原因导致没有达到良好的改正效果，那么该情形是否属于“拒不改正”行为？如被按日连续处罚又是否能够得到有效救济呢？对于此，(2020)辽03行终144号鞍山市生态环境局铁西分局、鞍山开发区热力中心二审行政判决书作出了解释如下：

编辑：赵凡