垃圾量下降&延迟付费 对固废企业的影响及法律应对

近日，在"2025(第十九届)固废战略论坛"上，上海锦天城（厦门）律师事务所合伙人余韵指出，在经济下行的影响下，固废处理行业内集中出现了垃圾处理量下降与政府付费延迟现象增多等现象。余韵分析了上述现象对固废处理企业带来的影响，以及企业在法律范畴内的应对之法。

余韵

01. 垃圾量减少情况下，保底量条款的法律效力

余韵表示，垃圾量减少首先引发的是关于处理保底量的问题。早期签订的PPP协议或特许经营合同中，大多包含保底量相关约定。然而，随着"115号文"及"17号令"的发布，有关部门已明确禁止承诺保底收益率。

《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》

相关规定出台后，各方普遍对垃圾处理量不足时能否继续执行保底量约定及其延伸问题进行了反复探讨。

余韵分析，首先需要厘清的是，保底量约定是否构成承诺保底收益率？

"17号令"虽规定不得承诺保底收益率，但需注意，垃圾焚烧处理行业与污水处理行业存在重要区别：其收入来源并非单一，除政府支付的垃圾处理服务费外，还包括售电收入及其他相关收益。垃圾处理量不足不仅影响政府付费部分，也同时导致售电收入下降。

而现有合同中的保底量条款，其补足义务通常仅针对垃圾处理服务费，并未涵盖售电收入，而售电收入在垃圾处理企业收益中占比增长，构成企业收益率的重要组成部分。因此，从这一角度来看，余韵认为，保底量约定并不能完全等同于承诺保底收益率。

其次，从法律效力层面分析，保底条款的效力需依据《中华人民共和国民法典》第一百五十三条规定进行判断，即是否违反法律、行政法规的强制性规定，或是否违背公序良俗。

"17号令"中关于禁止承诺保底收益率的规定，属于由国家发改委会同多部委联合发布的部门规章，其性质并非法律或行政法规。因此，保底量约定并未违反法律或行政法规的强制性规定，不能认定为无效。

此外，垃圾焚烧及固废处理属于公用事业领域，具有一定的社会公共属性。在实践中需注意，关于保底量的约定是否可能触及《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第二款，被纳入公序良俗的范畴进行解释，一旦涉及，解释空间将显著扩大。

保底量约定属于通过合同条款被动保障企业利益的方式，企业亦可主动采取措施，以提升或补充垃圾处理量进行应对。例如，可拓展处理垃圾的种类，如工业垃圾、污泥等，以增加处理规模、提升项目收益。

02. 企业能否接收协议范围外的垃圾？

余韵表示，企业虽然可在项目中拓展处理垃圾的种类，但在实践中，会随之衍生出一个具体问题——例如，某项目在BOT协议中已明确约定：可接收的垃圾范围为生活垃圾，不可接收的则包括建筑垃圾、医疗废弃物、危险废物等有害废物。

然而，当地政府在对项目开展专项审计时提出审计意见，认为企业擅自接收了协议范围以外的垃圾——即工业垃圾和污泥，并要求立即整改。

在此情况下，工业垃圾能否进入生活垃圾焚烧厂进行焚烧处理？余韵认为，这一问题可进一步分解为两个层面：

第一，若进行焚烧处理，是否构成对特许经营协议的违约？

第二，若接收超出合同约定范围的垃圾，是否构成特许经营范围的变更？

她进一步表示，这两个问题应合并考量，关键需从以下几个方面进行分析：

1、合同约定

合同对接收限制、工业垃圾的定义如何约定，有明确约定，则应从其约定。判断能否接收某类垃圾，还需综合考虑项目的实际处置能力，具体可从以下方面评估：营业执照载明的经营范围、经批复的设计文件及环评批复中允许接收的垃圾种类与规模等。这些文件共同构成了项目的处置能力边界。

此外需注意，并非所有工业源固体废物都属于危险废物，只有列入《国家危险废物名录》的，才构成危险废物。

2、约定不明或未作约定

如合同未明确约定或约定不明，则需重点考察项目的处置能力及是否影响原有正常运行。生活垃圾焚烧项目基于特许经营权设立，其首要义务是保障政府方在特许经营项下所提供生活垃圾的处理。因此，在考虑接收其他工业垃圾或污泥时，必须确保：不影响原有生活垃圾的正常接收与处置，各类污染物排放持续稳定达标。

3、付费主体

特许经营项目通常对应政府付费，而接收协议外垃圾涉及向谁收费的问题——是由政府支付，还是由第三方支付？付费主体与是否构成特许经营范围变更密切相关。

余韵认为，若由政府对协议外垃圾处理进行付费，则可能涉及特许经营范围的变更；若企业接受第三方委托并收取相应费用，则该行为更倾向于市场竞争行为，而不构成特许经营范围的变更。

综上，余韵分析，项目所采用的工艺技术及设计规模完全符合工业垃圾及污泥处置的要求；且处置活动不会导致污染物排放超标的前提下，经政府方批准/备案，可以接收来自第三方的垃圾，并提供专业的处置服务。但应严格遵守特许经营协议约定，优先保障政府方所提供垃圾达标处置，确保不影响约定的处置责任和服务质量。

03. 政府付费延迟下，企业的应对策略

余韵指出，针对政府付费延迟问题，通常可采取两步走的应对策略：一是确认债权，二是欠费支付。实现这两个目标的主要途径包括司法途径与协商谈判。

司法途径

选择司法途径通常意味着与地方政府的关系趋于破裂。该途径需重点关注争议解决方式，具体涉及企业能否申请仲裁、提起诉讼时应选择民事诉讼还是行政诉讼，以及向何地法院提起诉讼等关键事项。

最高人民法院于2019年发布的司法解释已明确特许经营协议属于行政协议，并以2015年5月1日为界进行区分：此前订立的协议适用当时的法律法规，此后订立的协议则需通过行政诉讼途径解决。

因此，若合同签订于2015年5月1日之前且约定了仲裁条款，通过仲裁追讨费用在原则上具有可行性。实践中，已有部分客户通过仲裁获得裁决，并因其一裁终局的效力而具备法律约束力。

但余韵同时提醒，实践中需注意一个重要问题。在经济下行背景下，地方政府财政压力较大，即便仲裁裁决生效，企业在向法院申请执行时，仍可能面临重重挑战，甚至存在裁决被撤销的潜在风险。

撤销裁决的法律依据主要为《仲裁法》第五十八条，即当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决: （一）没有仲裁协议的；（二）裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委员会无权仲裁的……人民法院经组成合议庭审查核实裁决有前款规定情形之一的，应当裁定撤销。人民法院认定该裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。

相对方可能以约定的事项不可仲裁为由，提出特许经营协议不应申请仲裁，从而主张仲裁约定无效。

其次，相对方也可能提出该裁决违背社会公共利益应当予以撤销，而关于"违背社会公共利益"的认定，其解释空间较大，一旦作出认定，则此前通过仲裁确认债权的成果将付之东流，需重新启动程序。

关于通过民事还是行政诉讼途径解决的问题，由于是追讨费用，2015年5月1日以前签订的协议在实践中采取民事诉讼较为多见，对于2015年5月1日之后签订的协议，若通过行政诉讼途径解决，与民事诉讼最直接的两点主要区别：一是诉讼费用的承担可能不同，二是案件管辖规则存在差异。

友好协商并签订补充协议

由于企业，尤其是地方国有企业通常倾向于维护与地方政府的合作关系，避免通过诉讼途径解决争议，因此友好协商仍是化解分歧的主要途径。

余韵谈到，在协商过程中，如前所述，可分为债权确认与费用支付两个步骤。债权确认相对明确，可通过书面形式予以确认。而费用支付则可分为直接方式与间接方式两种：直接方式即双方明确具体欠款金额与付款时间并遵照执行；间接方式则常见于通过延长特许经营期限，以平滑财政支出、缓解当期支付压力。

关于延长特许经营期限，尽管实践中普遍采用，但在"17号令"出台之初，该方式缺乏明确依据。该令对延长期限的启动条件仅规定了两种情况：一是在项目初始阶段，因项目规模大、回报周期长等特殊情况可予延长；二是特许经营期满后予以延长。然而，对于在特许经营期限内、项目履行过程中延长合作期限的情形，并未提供直接依据。这也导致地方政府在决策时存在一定顾虑。

针对这一点，余韵指出，2025年8月16日，国务院办公厅发布了《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》，其中提出："鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目实施内容、合同期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本"。该指导意见为在项目履行期间延长合作期限提供了政策依据，有利于推动各方协商，并减轻地方政府在决策时的压力。

03. 如何应对甲方处理服务费降价要求？

国有企业若提出延长特许经营期限的协商，由于经济下行影响，地方政府可能会借此机会提出相应条件，例如调整原有垃圾处理服务费价格。

政府方可能主张，此前合同约定的处理费价格偏高，应予调低。常见理由包括：公用事业项目应遵循"保本微利"原则。随着项目运营，例如垃圾热值提升导致发电收入增加、炉渣等副产品实现回收利用带来额外收益，项目整体收益率已经大大提高，因此需要相应调低处理费单价。

针对此类调价要求，若合同中未作明确约定，可从法律层面予以回应。"17号令"第三十四条第二款规定："特许经营者在保障项目质量和服务质量的前提下，通过降低成本、提升效率、积极创新等方式产生的效益，除协议另有约定外，归特许经营者所有。"该条款实质上是保护特许经营者的合法权益。

因此，问题的核心仍需回归合同约定，看下列因素是否已被明确列为调价依据？若合同已作约定，应按照合同约定内容执行。具体影响因素包括：

1、调价触发条件：主要包括物价指数变化达到调价阈值、周期性审核（如每三年一次）等；

2、调价提出主体：许多合同对此约定较为模糊。尤其在地方国有企业与政府的合作"蜜月期"，条款可能仅约定由企业方提出调价，未明确政府方是否享有同等的调价提议权。从企业角度出发，约定由垃圾处理企业作为调价提出方更有利于掌握主动性。但从公平合理原则考虑，对于周期性调价或因重大变动（如扩建、提标改造）引发的调价，应赋予政府方与企业同等的提议权利

3、价格调整因素：通常包括物价指数变动、提标改造或扩建导致的成本变化、上网电价补贴政策调整等。

然而，需要提醒的是，若地方政府通过行政手段，如制定地方性政策法规等，将这些因素纳入调整机制，企业将处于相对被动地位。目前已有部分地方发布征求意见稿，拟将上网售电收入及其他相关收入明确列为调价因素，即在核定垃圾处理服务费时，不仅计算成本，还需扣除上述收入部分。此类规定还往往要求，在地方法规施行后的一定期限内（例如一年），需通过补充协议将相关调价机制予以落实。

若地方政府采取此类方式，企业将面临较大约束。即便如此，企业仍应积极主张：对于通过技术提升、效率改善所实现的收入增长（如售电收入），应视为积极绩效予以鼓励，而非简单全额扣除。即便予以扣除，也应建立相应的激励机制，例如按一定比例计提奖励。

同理，对于其他收入也需加以区分：如炉渣利用等与特许经营项目密切相关的收入，在成本核算中予以扣除具有一定合理性；但如接受第三方委托处理其他垃圾所获收入，此类基于处理能力以及市场竞争形成的收入，与特许经营没有直接关联，不建议纳入。

此外，余韵也提及以"保本微利"为由提出的调价要求。

她分析，关于"保本微利"原则，需要澄清的是，该原则并非普通适用于所有公用事业领域。国家层面并未设定统一的、强制性的收益率上限或下限规定，目前仅在供水行业存在明确规定，其他行业多见于地方性法规、政策文件的要求或项目实施方案、项目协议的约定。因此，其效力边界需根据其出处进行区分：

1、若"保本微利"规定于地方性法规中：此类规定具有法定约束力。项目在当地运营，应当遵守相关地方性法规。

2、若规定于政府指导性文件中：通常属于政策引导范畴，不具备法律强制效力。目前实践中此类情形较为常见。

3、若仅载于项目前期的实施方案或可行性研究报告中：政府方虽可能援引此类文件作为依据，但其性质应属于财务测算与投资分析的参考，不具备刚性约束力。

4、若明确约定于项目协议中：则对协议双方均具有法律约束力，应当严格遵照执行。

编辑：赵凡