读城市更新“十五五”规划，看城镇化下半场如何“换挡”破局

时间：2026-07-07 11:47

来源：和毅咨询

城镇化下半场的"存量生死局"中国城镇化进程的行进时钟已正式步入下半场。回望过去三十年，以土地财政、规模扩张、大拆大建为核心特征的粗放型城镇化模式，曾以惊人的速度重塑了城市地貌。然而，随着人口结构拐点的出现、房地产供求关系的重大变化以及地方债务红线的严厉收紧，这种极度依赖增量土地红利的传统引擎已然失速。我国城市发展已全面挥别"增量扩张"阶段，整体步入以"存量提质增效"为主轴的内涵式演进新周期。2026年5月，国务院正式印发《城市更新"十五五"规划》。作为我国首部国家级城市更新专项规划，该文件的出台具有里程碑式的意义——它不仅为未来五年乃至更长时期内的城市高质量发展划定了明确的时间表、任务书与路线图，更标志着城市更新正式结束了过去各地方、分散化的微观探索，全面迈入全国统筹、系统推进、规范治理的全新战略周期。底层逻辑逆转，地方城投与国资平台正经历转型阵痛。传统业务模式的失效，使其暴露出存量资产沉睡低效、改造资金平衡困难、产业植入能力不足、长效运营机制缺失等多维痛点。城市更新不再是一项单纯的"形象工程"或"建安工程"，而是转变为一场关乎地方国企资产保值增值、化解地方隐性债务压力、重塑区域经济微循环的"存量生死局"。如何透视顶层规划的转向、借鉴先行城市的突围样本、灵活运用多元化金融工具，成为地方国企在存量时代实现"换挡破局"的必修课。

PART 01 底层逻辑转向——"十五五"规划的顶层定调与核心破局点

《城市更新"十五五"规划》明确提出，到2035年，城市更新行动要取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，全面建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。相较于"十四五"时期的起步摸索，"十五五"时期的城市更新在顶层设计上彻底摒弃了过去的惯性思维，在空间哲学、发展边界以及投融资机制三大底层逻辑上实现了根本性转向。

1、从"拆改留"到"留改拆"的有机更新逻辑

在过往较长发展周期中，我国城市更新长期遵循"大拆大建"的机械化开发路径，片面追求空间形态的绝对更新，导致部分城市历史文脉被人为切割，陷入"千城一面"的同质化发展困境。"十五五"规划扭转了这一传统惯性，确立了"留改拆并举、以保留利用提升为主"的更新路径，并明确"保护第一、应保尽保、以用促保"为城市更新基本原则。这一转向首先体现为对开发强度的"刚性约束机制"，规划严格限制大规模拆除与新建行为，倡导微更新、轻改造、渐进式的有机更新模式，要求开发主体通过建筑结构修缮加固、空间功能低成本置换，在保留城市原有物理肌理与历史文脉的基础上实现空间活化利用。其次，规划将历史建筑保护提升至量化考核层面，明确"1.5万处历史建筑修缮目标"，意味着历史街区、工业遗产等存量空间的活化利用成为塑造城市特色风貌的刚性任务，也标志着城市更新领域的核心竞争门槛从传统拆迁与大体量工程建设能力转向精细化设计、文化价值挖掘与空间适配性改造等软实力。

2、从"单点改造"到"片区统筹"的产城融合边界重构

"十四五"时期，我国城市更新多以单一项目为单元，存在零星化、碎片化特征，因缺乏系统性规划，难以实现资金自平衡。"十五五"规划提出以"城市更新单元（COU）"为核心载体，推动片区整体统筹更新，将存量空间视为利益共同体，重构公共服务与产业配套。其核心目标从改善人居环境升级为培育城市发展新动能，通过空间重构承载产业迭代，实现"改造一片、提升一片、激活一片"的发展效应。

3、从"财政兜底"到"多元共担"的商业闭环构建

资金平衡是所有城市更新项目面临的核心约束。过往依赖政府财政全额兜底、地方城投平台盲目举债的融资模式，在防范化解地方政府隐性债务的监管要求下已难以为继。"十五五"规划明确划定了城市更新领域的债务风险红线，严禁借城市更新名义新增地方政府隐性债务，彻底终结了财政单一兜底的传统路径依赖。为破解资金约束瓶颈，顶层设计提出构建"政府引导、市场运作、社会参与"的可持续投融资机制，核心工具包含三个维度：一是发挥政策性工具杠杆作用：支持地方政府专项债券用于符合条件的城市更新项目资本金，通过"债贷组合"放大财政资金效应，引入商业银行配套贷款。二是推进资产证券化：鼓励通过不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化（ABS）等工具，将沉淀低效资产转化为高流动性资产，打通商业闭环。三是建立多元成本共担机制：构建"政府补贴、社会资本投入、产权人自筹"相结合的体系，依靠经营性现金流覆盖改造成本与运营费用，保障项目可持续运营。

PART 02 超大城市更新的实践探索——基于武汉市"五改四好"与"六带联动"模式的深度解构

在国家"十五五"规划框架下，超大城市因存量资产规模大、人口集聚度高、利益主体多元等特征，面临复杂更新挑战。作为全国城市更新首批试点城市，武汉立足内涵式发展，构建了以"五改四好"为核心方向、"六带联动"为实施路径的城市更新体系，形成具有示范意义的"武汉样本"，为中部及全国超大城市更新实践提供参考范式。

1、"五改"分类施策：存量空间的系统性更新方案

武汉市"五改"策略突破传统"一刀切"粗放模式，将全市存量空间精准识别为五大物理场景，并建立可量化、可考核的提质增效指标体系：既有建筑改造聚焦功能重塑与安全保障，重点改造风险突出的历史遗留建筑，目标为改造不安全住房150万平方米、不成套住房60万平方米，通过结构加固、厨卫改造、线路更新等技术，在维持建筑外部形态不变的前提下，保障居住安全并植入现代功能；老旧小区改造致力于完整社区构建与服务短板补齐，规划推进600个老旧小区改造，将"完整社区"覆盖率提升至60%，改造工作超越表层工程，强制补足养老、托育、助餐、微型消防站等公共服务设施，利用闲置空间打造社区长效运营载体；老旧街区改造着眼于商业活力激发与文脉传承复兴，以汉正街等10个传统商业街区、解放大道等3条道路沿线片区为核心，通过立面管控、交通优化、商铺整合等方式，清退低端业态，引入首店经济、夜经济、文创消费等新兴业态，重塑老城区商业价值与地租水平；老旧厂区改造推动工业遗产向科创低碳载体转型，计划完成武钢北湖片等25处重大工业遗产更新，武汉严格禁止"大拆大建"，采取"结构保留、功能置换、品质提升"策略，推动重工业遗产向数字经济园区、科创平台、文旅综合体转型，将工业"包袱"转化为产业"磁石"；城中村改造注重有机融合与集体经济重塑，计划完成1400万平方米改造任务，核心在于解决"都市异质空间"问题，强调"公共配套与产业空间同步规划"，通过重组集体经济用地，协同村民安置与产业功能规划，消除安全隐患与治理盲区。

2、"六带联动"：城市发展方式转变的内在机制

城市更新易出现空间改造与长效治理脱节、硬件建设与城市规划错位的"两张皮"现象，武汉创新提出"六带联动"机制，以空间更新为纽带，整合城市发展全链条要素，通过实施更新带动改造、开发、建设、整治、保护、管理的联动策略，取得三方面显著成效：长效管理全覆盖，规定更新后片区长效物业或精细化社区管理覆盖率达80%以上，避免"改造－混乱－再改造"恶性循环；韧性基础设施升级，将城市更新与地下管网改造结合，更新地下老旧管线1500公里，建设500个"好房子"绿色建筑示范项目，提升城市防涝、防灾等综合韧性；数字化一张图管理，依托智慧城市基础设施，将16片历史街区的保护信息、管网数据、资产产权及项目进度等整合至"城市更新一张图"系统，实现空间资产动态巡查与全生命周期数字化监管。

3、商业模式创新："XOD + 新PPP + EPC"复合型开发路径

在资金平衡与社会资本引入方面，武汉摒弃单纯依赖政府补贴或单一城投公司负债的传统模式，创新推行"XOD + 新PPP + EPC"复合型片区统筹开发模式：XOD（综合导向开发，如EOD/SOD）：以生态环境导向（EOD）和公共服务导向（SOD）统筹片区开发，例如解放大道沿线与青山北湖片项目通过先行投入生态绿化与公共服务配套，撬动周边低效地块价值提升与地租增值；新PPP模式：严格遵循国家特许经营与新PPP模式合规要求，引入具备"产商运营能力"的头部社会资本与专业运营方，组建合资项目公司（SPV），政府不提供收益兜底，社会资本通过获取片区长期特许经营权，依靠市场化经营性现金流覆盖成本并获取回报；多源资金的交叉配置与协同：积极争取中央财政补助、国家超长期特别国债等政策性资金，由国有资本平台发起设立"城市更新基金"作为项目资本金，引导政策性银行提供中长期组合贷款，通过资本金与债务优化匹配，推动解放大道沿线、汉正街、青山北湖、龟北片等超万亩先行片区高质量更新落地。

PART 03 深度案例研判——存量资产盘活的四种成熟路径

城镇化下半场，城市更新的核心是存量资产价值重构与再分配。地方国企需摆脱传统土建盈利逻辑，以"资产盘活、产业赋能"为核心，针对不同属性存量资产制定差异化策略。本文通过四个标杆案例，解析其商业逻辑、利益机制与运营数据。

1、工业遗产活化型——青岛能源集团"一地一策"模式

传统重工业场站与老旧厂房因占地大、空间高，常成为城市核心区的低效割裂空间，但依托独特工业美学与大跨度结构，具备文创与科创改造价值。

案例背景与改造痛点：青岛能源集团拥有多处因能源结构转型腾退的闲置热电厂、煤气柜等资产，多位于主城区核心地段，长期闲置不仅无收益，每年还产生高额运维成本。
"一地一策"顶层架构：集团设立专业化运营平台，打破"闲置不改"路径依赖，对13处闲置资产实施"一地一策"活化方案。在保留工业历史印记的基础上，引入社会资本与专业运营商，将工业空间改造为冷链基地、科创园区及商业街区等高附加值载体。
核心商业数据与成效：该模式累计引入社会投资7.8亿元，通过土地用途兼容与功能置换，盘活闲置资产为活性资产，整体增值超10亿元。实践表明，工业遗产活化需"保留空间骨架、更新功能灵魂"，依托专业化平台市场化运营，可实现资产从"包袱"到"优质资产"的价值转换。

2、低效楼宇升级型——上海隧道股份"瑞元里"青年公寓模式

商办市场供求关系转变，大量传统写字楼、老旧酒店面临设施老化、租户流失、租金下行压力，资产资本化率显著低于财务成本。

案例背景与改造痛点：上海隧道股份旗下老旧办公楼因地处老城区、设施陈旧，出租率跌破50%盈亏平衡点。但项目周边轨道交通、医疗资源与产业园区集聚，年轻群体高品质租赁住房供给缺口突出。
功能置换与保障性租赁住房政策落地：隧道股份依托上海保障性租赁住房政策，实施整体功能置换，打造"瑞元里"青年公寓。通过重新布局空间，配置公共社交区域，适配青年群体"租房即生活"的消费需求。
核心商业数据与成效：改造后，项目开业3个月出租率突破90%，实现从"低效商办"到"保障性租赁住房"的转型。该模式为持有主体带来长期稳定现金流，内部收益率较原业态提升数倍，既解决人才安居需求，也实现国有资产保值增值。

3、园区提质增效型——广州夏茅村级工业园改造项目

村级工业园是沿海地区粗放城镇化的产物，普遍存在权属复杂、产业层级低、能耗与安全风险高等问题，是城市治理的难点。广州夏茅村级工业园原有业态以低端加工为主，年产值不足1亿元，土地产出效率低且存在安全风险。传统大拆大建模式因利益协调难、成本高不具备可行性。广州国有资本平台主导的夏茅模式，构建"土地权属不变"框架下的三方利益协调机制，通过长周期特许经营实现利益共享。

依托长效利益联结机制，项目总投资超10亿元，完成低端业态清退，将老旧厂房升级为智能制造、数字科技高端产业园区。改造后，园区单位面积产值与税收均实现数十倍增长，村集体获得稳定收益，高新产业得到发展空间，地方国企实现投资回报，形成多方共赢的存量空间提质改造标杆。

4、公共资产转型——闲置办公及学校资产的"民生化"重塑

随着人口结构变化与行政事业单位改革，城市成熟社区内大量闲置办公用房、撤并学校等公共资产面临空间配置错位困境。此类资产产权清晰且周边民生需求旺盛，地方国企可遵循"民生为本、兼顾收益"原则，通过微改造引入专业机构，在底层设置托育点、长者饭堂，中高层打造社区工坊、文化空间。同时，通过提供有偿增值服务、布局微型商业业态构建长效造血机制，实现公共资产可持续运营。

PART 04 金融工具图谱——城市更新"投融建管退"的资金全链条设计

资金平衡是城市更新核心痛点。城市更新项目具有"投资周期长、前期投入重、未来回报慢"的准公共物品属性，与传统房地产"快进快出、高频回笼"的资金逻辑天然排斥。地方国企需摒弃依赖城投平台盲目举债的传统路径，把握政策红利，精细化配置"财政引导＋债权融资＋股权合作＋资产证券化"多元组合金融工具，构建"投、融、建、管、退""五位一体"价值闭环。

1、政策性与债权资金的"组合拳"放大杠杆效应

项目前期投资与建设阶段，地方国企需最大限度挖掘政策性红利与中长期低成本债权资金，通过"债贷组合"模式，将政策资金转化为撬动社会资本的支点。地方政府专项债的合规申报与资本金应用：根据"十五五"规划，符合条件的城市更新项目（如老旧小区改造、韧性管网建设等公共属性较强的资产）可申报地方政府专项债券。当前制度突破在于允许专项债券资金直接充当项目资本金。国有平台企业可将项目整合为片区统筹单元，通过财政部收益与融资平衡方案评审，获取专项债资金，降低自有资金出资压力，为后续撬动商业银行贷款奠定合规基础。开发性金融与中长期城市更新专项贷的风险错配配置：城市更新项目前期易陷入"短债长用"的流动性陷阱。国企应对接国开行、农发行等开发性、政策性金融机构及大型国有商业银行的城市更新专属信托或专项贷款。此类融资工具期限可达15至25年，适配长周期现金流特征，利率通常执行基准或LPR下浮优惠。国企可将老旧厂区或写字楼未来租金、停车场特许经营权收入质押，实现"以未来稳健微利流对冲当期大体量投资"的风险平滑错配。

2、社会资本合作与多元股权投资注入机制

仅靠负债性资金无法维持企业资产负债率健康。在防范地方隐性债务监管要求下，引入真实股权性投资与具备长效运营能力的社会资本，是项目"去杠杆、引入产业运营商"的核心路径。契合"新PPP"特许经营监管要求的合规引入路径：依据PPP改革最新监管要求，城市更新项目引入社会资本需聚焦特许经营机制，政府不再承诺最低收益担保或购买服务，切断隐性债务回溯可能。地方国企可将更新片区内公共空间运营、新能源充电桩建设、智慧停车、户外广告等优质经营性资产打包，通过公开招投标引入头部民营或外资运营商组建SPV，社会资本实缴股权投资，共担风险、共享红利。城市更新引导基金与产业财务投资人的利益分配模型：地方政府或国资平台可发起设立"城市更新母基金"，注入少量引导资金，吸引保险资金、大型国企、产业资本等长期财务投资人出资组建专项子基金。利益分配可采用"结构化设计或门槛收益率"机制，政府引导资金适当让利，在满足社会资本及产业财务投资人5%～7%基础门槛收益率后，超额利润由国有平台与社会资本按股权比例或协议分配。此机制可充实项目资本金，倒逼项目确立"长效商业运营"导向。资产证券化与资本退出闭环——以北京隆福寺老城复兴公募REITs为例：传统城市更新常陷"改造完成即价值见顶"困境，根源是资本退出渠道不畅，导致地方国企资金沉淀、财务负担重。公募REITs市场放开，为城市更新项目打通融资"最后一公里"。以全国首单"城市更新+科技创新"资产组合REITs——北京隆福寺一期及科技创新载体组合项目为例。该项目位于核心老城区，遵循"留改拆"原则，保留历史文化肌理与建筑遗存。经空间重构与业态调整，从传统批发零售街区升级为融合文化、科技、商业的复合型地标，实现功能价值提升。隆福寺项目能发行公募REITs，核心是运营阶段盈利能力强，体现在三方面：租户留存稳定：依托"文化金三角"区位，引入头部科技企业与高成长性文创企业，续租意愿强，资产出租率高；通过精细化管理，底层资产出租率长期超82.65%，剔除自用部分后达88.28%，优于同类资产；经营性现金流阶梯式增长：多元业态带动租金、车位管理、商业分成等收入提升，净营运利润与可分配现金流稳定合规，满足监管要求。借助公募REITs，该项目形成"投资-建设-运营-退出-再投资"的良性闭环。国企打包存量资产上市，100%回收前期投资并获溢价收益，资金可用于新一轮城市更新。此模式推动国企从"重资产城投"转型为"轻资产运营管理者"，促进城市更新金融内循环发展。

PART 05 全流程合规管控与未来展望

城市更新项目具有空间错综复杂、利益主体多元、法律关系交织、长周期运作等典型特征，这使其成为高风险、高合规门槛的系统性工程。在国家严厉防范化解地方隐性债务、强化国有资产安全审查的铁律之下，地方国企在推进更新项目时，必须建立起一套横向到边、纵向到底的全流程合规管控体系，以此作为护航项目成功的安全底座。1、多部门联审联批：借助常设"城更办"，推行"一窗受理、联合踏勘、多审合一"，报批周期强力缩短50%。2、用地性质兼容：灵活运用国家"五年过渡期"政策红利，探索容积率转移与奖励机制，拉平整体财务算账大盘。3、消防验收破局：针对老旧建筑推行"性能化设计与针对性技术指南"，采取增设火灾报警、自动喷淋等综合补偿性措施，由专家组进行专项合规论证。4、产权权属穿透核查：引入专业法律及审计机构实施穿透式尽调，严禁盲目接盘产权不清资产。

PART 06 结语

《城市更新"十五五"规划》的出台，宣告了一个时代的终结，也拉开了一个全新周期的序幕。高质量推进城市更新，核心在于开发主体的认知换挡与能力重塑。地方国企必须迅速脱掉"包工头"的外衣，换上"城市运营商"与"资产全生命周期管理者"的新装。高质量推进城市更新，必须坚持：合规为先、民生为本、产业为核、运营为要，以系统性思维统筹空间、产业、资金与长效运营的全链条，方能在城镇化下半场这场波澜壮阔的"存量生死局"中突围致胜！

向磊高级咨询经理